環境質量為何難以在短時期內全面改善?

我國環境問題的解決過程具有環境問題壓縮、污染因子復合、治理進程“拖尾”、改善時間漫長的特點。

近年來，我國環境治理力度在全球前所未有，主要污染物減排成效明顯，部分地區環境質量有所改善。但這種改善的速度、幅度與公眾預期之間存在較大差異，距離質量標準要求、國際先進水平還有相當差距。與上世紀中期環境狀況長周期相比，環境質量仍然嚴重惡化。目前環境問題的類型、規模、結構、性質正在發生深刻變化，新型環境問題不斷凸顯，持續多年的復合型環境問題效應在放大。在一部分地區、一部分指標得到控制的同時，另外一些問題和指標在惡化。環境問題的區域分異日益加大，不同區域、不同城市、不同流域的環境問題存在很大差別。

總體來看，近期環境質量有所好轉，積極因素在積累，但這種量變在規模上、時空上還沒有積累形成質變。環境容量承載的局面短期內不會根本改變，環境狀況整體明顯好轉的態勢還未出現。我國既不處于惡化程度加劇的潰敗期，也不處于環境質量達標和根本改善的戰略決戰期，環境保護目前已經處于并將在一定時間內長期處于戰略相持期，需持之以恒，積小勝為大勝。

工業化及其耦合的城鎮化是我國環境問題演變的驅動力。中國資源環境問題與經濟社會發展階段密切關聯，這既是認識中國環境問題的世界觀，也是從根本上解決環境問題的方法論。我國工業化后期向基本實現工業化階段轉型，快速、粗放城鎮化向存量城鎮化、綠色城鎮化轉型，經濟社會發展進入新常態，環境保護必須基于這種經濟社會發展的階段性固有特征開展工作。

與其他發達國家相比，我國經濟社會發展特征給環境治理帶來四大難度：一是經濟增長速度高、經濟總量大、污染物增量大。與我國2020年人均GDP1.2萬美元左右對應的歷史時期，發達國家GDP增速大部分介于2%~5%之間，我國的經濟增量是美國的4倍、英國的9倍。而與發達國家歷史同期相比，我國二產占比高出約5~10個百分點，二產增加值約相當于美國的6倍、日本的11倍。加之技術水平不高，污染物增量遠超過發達國家歷史同期。

二是工業化轉段過程中的經濟社會發展梯度帶來環境治理難度。2014年我國總體進入或接近工業化后期水平，但中部和西部總體上處于工業化中期，西部5省仍處于工業化中期的前半階段。預計全國工業化中后期向全面工業化的轉段還將持續10年~15年，能耗、污染壓力仍將持續，環境問題在時間上呈現壓縮型特征，分區環境質量改善進程必將不同步而“拖尾”。

三是我國城鎮化進程滯后于工業化并將持續到2030年。歐美主要發達國家城鎮化伴隨工業化基本同步完成，保持穩定。但我國城鎮化率未來增速仍保持在0.9個百分點，每年約1200萬人口進入城市，排浪式、模仿型消費升級帶來了較大的生活型消費污染，城市開發強度過大、生態空間壓縮，大城市生態負荷超載。

四是能源結構中的“高煤”特點短期難以改變。我國煤炭消費總量占一次能源比例約2/3，而美國歷史同期僅為19%，歐洲為30%，我國平均比歐美國家高出約40個百分點。即使考慮與氮氧化物、VOCs排放密切相關的石油消費，我國煤炭和石油的消費比重也比歐美國家高15個百分點。

因此，在工業化和城鎮化依舊雙快的驅動下，經濟增長資源環境代價過大導致我國環境問題具有資源約束緊、污染負荷高、積累時間長、多污染交織、多要素耦合、區域分異性大的本質特征，由此帶來我國環境問題的解決過程具有環境問題壓縮、污染因子復合、治理進程“拖尾”、改善時間漫長的特點。全國質量改善的步伐不可能“齊步走”，水、氣、土壤、環境風險改善進程也不可能“同頻率”，更不可能與發達國家的環境質量“同水平”，短期內環境質量根本改善難度極大。

在城鎮化率增長變化不大、二產占比變化不明顯但人均GDP增長較快的情況下，從開始大規模治理，到污染物排放量實現大幅削減，發達國家基本用20年~25年的時間將污染物排放量從峰值削減了一半。發達國家在達到工業化后期階段之前也是面臨嚴重的環境問題，二氧化硫的峰值年份多在60年代末70年代初(相當于我國2010年經濟水平)。達到峰值后，美國和英國用了25年使污染物排放總量降低了50%左右。氮氧化物排放總量在80年代末90年代初達到峰值后，美國用18年削減了56%，英國用21年削減了64%，歐洲用24年削減了46.2%，日本用12年削減了24.2%。顆粒物削減方面，歐洲在1990年~2012年的22年間PM10排放總量總體下降了40%左右。

隨著污染物排放總量的削減，污染物濃度進入下降通道，達到環境質量全面改善需要20年~30年時間。美國、英國、法國等國家1990年~2010年20年間PM10、PM2.5濃度均下降了35%~50%。萊茵河從1970年水質、水生態最差的狀況開始治理，至2000年恢復到1900年水平，用了約30年時間。

歐洲國家在治理過程中的重要手段是調整能源結構，使煤炭占比長期總體下降，直接削減大氣污染物排放量。1965年~1975年是歐洲能源結構重要調整期，煤炭消費占比明顯下降，十年間英國煤炭消費占比下降24個百分點，德國、荷蘭下降23個百分點，西班牙下降17個百分點，法國下降14個百分點。波蘭在能源消費總量維持穩定情況下，在1998年~2008年間將煤炭消費占一次能源比例從67%降到60%，二氧化硫排放總量從190萬噸降低到100萬噸，減少了約一半。

發達國家治理歷程逐步深化，根治環境問題需要避免“按下葫蘆浮起瓢”。20世紀五六十年代，煤煙型污染造成的酸雨問題突出，美國、英國、歐洲和日本以治理二氧化硫為主，經20年治理取得了明顯成效。七八十年代光化學污染、水體富營養化突出，發達國家集中治理氮氧化物和揮發性有機物，美國環保局在1990年的《清潔空氣修正法》中明確了VOCs的定義，從20世紀70年代開始著手治理到全面根治大概持續了25年~30年時間。21世紀以來，國際環境開始持續關注細顆粒物污染、臭氧層破壞、全球環境變暖等生態環境系統性問題。

國際經驗不斷證明了環境問題解決的根本之路，即環境質量的全面改善必須以污染物排放量持續穩定下降為基礎，污染物排放量持續穩定下降必須以資源能源消費量大幅度下降為前提，資源能源消費量大幅度下降必須以發展方式實質性轉型為根本。我國實施主要污染物排放總量控制以來，取得了階段性成果，但主要污染物排放量仍處于2000萬噸左右的高位，細顆粒物、臭氧、總磷超標等問題仍然嚴峻，尤其是區域環境問題不均衡性、多樣化、復雜性突出，處在資源環境瓶頸約束和發展矛盾尖銳期，環境質量改善只能分區域、分步驟，“十三五”期間經努力環境質量可望明顯改善，但無法全面達標、無法追平國際先進水平 。

我國環境質量什么時候才能根本改善?

力爭實現2020年環境質量明顯改善、2030年基本達標

一，根據經濟社會發展階段，力爭實現2020年環境質量明顯改善、2030年基本達標。

“十三五”期間，在經濟發展新常態下，環境態勢將更為復雜，可總結為利弊共存，喜憂參半。有利的方面是，未來一段時期中國處于政治、法治、經濟、社會等多領域紅利釋放的集中期，產業結構轉型整體利好，重工業增長達到峰值平臺，資源能源新增量增速放緩，煤炭峰值即將到來，社會公眾參與環境保護愿望強烈。不利的方面是，污染型、高耗能型產業中西部轉移態勢加劇，傳統煤煙型污染與臭氧、PM2.5、VOCs等新老環境污染問題突發，生產流通等環節的環境污染與消費等生活型污染相交織，經濟、社會、環境問題日益交織，法規、體制、機制、制度、政策“綠化”尚未形成，環保系統承受的要求與其支撐能力、調控手段存在一定差異，系統推進環境保護的難度越來越大。

總體來看，到2020年，預期存在中國將基本實現工業化進程、城鎮化趨穩、能源低增長、煤炭和重化工業峰值或將到來等積極因素，主要污染物排放將延續減少趨勢，但污染累積量大面廣、成因復雜、減排潛力下降。但全國預期容量超載形勢仍將持續，環境質量得到明顯改善，傳統的環境問題有望開始得到根治，灰霾天氣、劣Ⅴ類水體等社會高度關注的民生型、生活環境問題得到基本解決，實現全面建成小康社會的環境目標。

2020年~2030年，綠色發展、結構優化、人口及能源等壓力將會減輕，在堅持不懈持續大規模治理的25年~30年后，預期主要污染物排放總量會顯著減少，灰霾天氣、黑臭水體等環境問題有望根治，環境質量有望實現總體性改善，重點解決新型、復合和持久性有機污染物問題并對環境健康有所側重，但土壤污染、人體健康和生態系統平衡問題仍然只能實現有所控制。

2030年~2050年，預期經濟社會與環境全面協調、良性循環，生態文明蔚然成風，生態系統健康安全、結構穩定，環境質量全面改善，與富強、民主、文明的社會主義現代化國家相適應。以實現中國夢、美麗中國建設為目標，環境保護外延將擴展，將全面關注人體健康等。

二，分階段、分梯次推進三大區域依次達標，力爭2030年絕大部分城市空氣質量全面改善。

受資源環境稟賦、經濟發展階段等因素影響，2020年不具備全國環境空氣質量全面達標的技術可能。2014年，全國31省市，二氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5等3項污染物平均超載率分別為150%、180%和210%。與發達國家經濟發展水平類似的歷史同期相比，空氣中PM10、SO2、NO2濃度相當于美國、德國歷史同期兩倍多，煤炭消費強度是美國當年的5倍。若我國PM10濃度如果從現狀(105ug/m3)降到發達國家歷史同期平均水平(PM10平均約為44ug/m3，PM2.5年均濃度為18ug/m3~25ug/m3左右)，需削減近60%，難度極大。

以珠三角為代表的第一梯隊經努力有可能在“十三五”期間率先達標。2014年PM2.5平均濃度為42ug/m3，為國家標準的1.2倍，輕微超標。預計2020年，在完成“大氣十條”目標的基礎上，珠三角等一批城市空氣質量基本達標，全國空氣質量達標的城市有望提升20%左右，全國PM2.5平均濃度有望下降25%~30%左右，大部分城市實現日均值達標，長三角總體達到珠三角目前水平，京津冀總體達到長三角目前水平。

長三角等區域有望在2025年左右基本達標。2014年全國161個開展監測的城市PM2.5平均濃度為62 ug/m3，長三角與之相當。再經5年治理，長三角區域以及我國大部分區域有望實現基本達標。此時，在“十三五”主攻日均值達標和遏制重度污染天氣的基礎上，全國空氣質量年均值穩步下降，臭氧超標問題將得到基本遏制。

以京津冀為代表的高煤、倚重、質量極差地區的達標進程還要延長至2030年。當前京津冀地區能源消費中煤炭占比約69 %，顆粒物排放強度是美國的6.7倍、歐盟的3.7倍，PM2.5年均濃度是國家標準的2.7倍。因此，京津冀大氣治理難上加難，力度還需更大。2009年91個國家數據顯示，達到歐盟PM10年均濃度40微克/立方米標準時人均GDP在1萬美元~1.5萬美元，2030年左右我國空氣質量面臨大轉折的條件基本具備。假如從2015年起“猛火快攻”，治理力度大于“大氣十條”，達到每5年濃度下降比例至少保持在30%以上，總體相比2014年下降2/3，則有可能在2030年達標。即使如此，也遠高于發達國家同期歷史水平的濃度(18μg/m3~25μg/m3之間)。我們初步預判，2030年京津冀環境質量有望達到總體良好。

三，大小并重、好差兩頭，確保2030年全國水環境質量總體改善。

當前大江大河持續改善，力爭在2020年基本消除劣Ⅴ類水體。經過“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”4個五年規劃實施，大江大河水質惡化趨勢在上世紀末得到遏制，淮河、遼河、松花江、太湖等污染狀況都有質的變化，全國大江大河水體總體改善到輕度污染。但主要江河按功能達標為60%左右，海河流域等污染仍然十分嚴重且短期改善存在徑流量缺乏等制約。以BOD指標判別，我國劣Ⅴ類河流比例高于發達國家當年9個百分點。到2020年，在保障飲用水源地水質的同時，力爭大幅度遏制乃至消滅劣Ⅴ類水體(京津冀區域有望基本消除劣Ⅴ類斷面的時間階段可能在2030年)，是多年重點流域治理的畢其功于一役的攻堅戰。

黑臭水體是當前水環境質量改善的難點，2030年若能總體消除將實現環境質量根本性好轉。據估算，黑臭水體占全國地級城市水體四成左右。“水十條”明確提出“2020年地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內”的控制目標。同時提出2030年以前基本消除黑臭問題，這是十分艱巨但同時群眾感受強烈的民心工程。江蘇、浙江、河南、廣東、北京等地均已提出2015年或2017年消除黑臭的要求。

2030年力爭實現水環境質量達標，2030年~2050年主攻水生態系統健康。我國大規模治污從“九五”淮河治污開始，歷經多年持續治污，未來再經過10年左右的統籌部署、積極應對、有所作為，應能取得明顯成效。中央有關文件提出，到2030年，全國江河湖泊水功能區基本實現達標。這一目標包含了主要江河湖泊水功能區1027條河流，約占全國1000 km2以上河流總數的2/3。 同時，“水十條”也提出到2030年全國七大重點流域水質優良比例總體達到75%以上的目標。假如以上目標實現，則到2030年，全國水環境質量能夠實現總體改善。從階段攻堅重點分析，在2020年著力解決傳統污染問題、2030年著力解決環境質量改善后，2030年到2050年期間，在鞏固、堅持前期工作成效的基礎上，將著力實現經濟、社會、環境系統的平衡與可持續發展。

“十三五”時期環境質量改善處于何種階段?

未來5年是解決傳統環境問題的攻堅期，戰略上要做好統籌打持久戰與殲滅戰的準備

從環境保護與社會經濟發展的中長期戰略層面出發，著眼于環境質量根本改善，把中國環境宏觀中長期戰略分為“三步走”戰略，即到2020年，要充分利用經濟社會階段轉型契機、加大硬軟投入，目標是保環境安全、保小康環境底線，以環境質量改善為主線，實施質量、總量雙約束，實施精準治理、科學治理、系統治理;2020年~2030年，是鞏固污染治理成果、全面改善環境質量的關鍵期，目標是實現環境基本清潔，水、大氣質量基本實現達標，環境風險、人體健康得到保障;2050年，最終實現人類和生態系統的環境健康，實現生態系統平衡與良性循環。3個階段的實現目標、控制重點、任務要求依次提高，最終人口、資源、環境、發展全面協調。

這種分階段戰略目標、戰略重點的把握，既充分意識到環境保護的長期性和艱巨性，不急躁、不冒進地提出不合理的、有后遺癥的2020年目標，同時也要對2020年環境質量能明顯改善有信心，不能坐等資源能源消費峰值和發展階段的轉型到來。“十三五”期間，是解決傳統環境問題的攻堅期，戰略上要做好統籌打持久戰與殲滅戰的準備，戰術上要找準問題、瞄準方向、標本兼治、逐個擊破。

一是建制度。完善環境質量管理監測、監督、評估、考核和目標管理制度。重構環境監測監管體系，做實環境質量監督考核，上收環境質量考核監測事權。以3個“十條”的出臺和實施為基礎，做實地方政府環境質量負責的機制，環境保護部門從“督企”轉向“督政”。實行信息公開，引導公眾監督。

二是保底線。將環境質量不降級、環境服務功能不退化作為發展的底線和最基本要求，實行剛性約束。建立符合全面建成小康社會環境要求、表達方式覆蓋所有公眾、老百姓可以接受的環境底線的指標體系，如遏制重污染天氣、削減劣Ⅴ類水體或者黑臭水體、減少因污染而導致的環境突發事件或環境健康事件等。

三是找典型。針對超標嚴重、環境問題復雜、質量改善難度大的區域，提高治理目標、加嚴管理措施、提出差別化的管理政策，并適當進行政策扶持與財政投入，污染物總量排放與資源環境協同管理措施先行先試。

四是抓單元。突出管理措施的“點”上累積效應，以城市和控制單元為抓手，實施環境質量改善網格化、精細化管理，引入公眾力量參與制定環境質量改善清單，明確工作重點、治理進程、階段目標。以清單為基礎開展分區分類管理、實施差異化總量控制與項目準入、安排生態補償資金和環境保護專項資金、實施財政獎懲等。

五是促協同。在把握環境治理客觀規律的基礎上，吸取國際經驗、教訓，實施綜合整治，開展區域/流域的協同治理，實施多污染物協同控制，對SO2、NOX、VOCS、一次顆粒物和NH3的排放控制制定綜合管控策略，保護水生態空間，減污增容，從而建立多污染源、多污染物綜合控制體系。

作者系環境保護部環境規劃院副院長

編輯： 張偉