近期，由中國財經(jīng)出版?zhèn)髅郊瘓F、經(jīng)濟科學(xué)出版社出版的《政府采購與PPP評論》(2017年第一輯)一書正式出版發(fā)行，該書是一本開放性學(xué)術(shù)文集，刊載了包括政府管理部門、理論研究機構(gòu)在內(nèi)等各方主體有關(guān)PPP的精彩觀點及論述。E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人薛濤作品《PPP難解負債沖動，公共服務(wù)價費研究迫在眉睫》也被收錄其中。該文從近期財政部再次敲響的規(guī)范地方舉債的警鐘出發(fā)，指出解決地方政府債務(wù)沖動的根源在于央地財權(quán)事權(quán)分配和公共服務(wù)價費機制的全面改革，并結(jié)合公共服務(wù)矩陣基本理論給出方向性的探討。

E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人薛濤

近日，《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)(以下簡稱“87號文”)推出，輿論一片嘩然。應(yīng)該說，對待地方政府違規(guī)利用“政府購買服務(wù)”程序來融資，該文件可謂穩(wěn)準狠。再加上財政部等六部委5月初聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(以下簡稱“50號文”)之前的50號文，道道金牌催下，一種烏云壓頂?shù)奈兜溃簧偃艘詾檎顿M類的PPP項目是否屬于被叫停之列。當然，這種忙亂也折射出另外一面，87號文本身其實是對PPP的一種直接利好，然而不少主體卻無法分辨，也體現(xiàn)了PPP這種相當復(fù)雜的事物，地方政府、金融機構(gòu)乃至企業(yè)等各類主體其實有多大比例能夠真正掌握?其次，細微處耐人尋味的是，也有人為此真心擔心，是否從2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)(以下簡稱“43號文”)發(fā)端的這輪PPP大運動，也會有戛然而止的一天?

一、 PPP不是為了融資?

正如筆者在兩年前所預(yù)警的一樣，本輪PPP的發(fā)起時，未足夠重視(或者是未來得及)對公共服務(wù)本身進行充分的頂層思考和設(shè)計，也未對特許經(jīng)營10年的成果進行充分的分析和總結(jié)。以43號文為發(fā)端，將PPP的目標不光定位在對傳統(tǒng)“公建公營”體系的一種“革命”，更是變成了在國際上罕見的對地方負債的一種輔助管理手段(即“堵暗道、修明渠”)。那么，我們就不應(yīng)該對此沒有心理準備，就是我們的PPP，在落地中很多時候與其根本目的(提升公共服務(wù)供給效率)的目標發(fā)生背離，融資落地成為地方政府最首要的目標，工程利潤成為某些社會資本最看重的目標，安全放貸成為金融機構(gòu)最要命的目標。在這樣一個三元關(guān)系組合最終唱起“三人轉(zhuǎn)”的時候，也許不少落地的項目也就和初心無關(guān)了。

筆者曾在去年一次國務(wù)院法制辦的立法研討會上刺耳地提到“自私博弈論”的觀點，提醒政策制定者改革新政出臺時要足夠重視和推演實際落地中各類主體的逐利沖動及為此所帶來的異化問題。近日，筆者在印度人考希克·巴蘇的新書《政策制定的藝術(shù)——一位經(jīng)濟學(xué)家的從政感悟》中得到共鳴，書中用作者自身體驗，強調(diào)政策制定者需要具有“二階思考(two-stage thinking)的能力，即運用一定的經(jīng)濟學(xué)思維、邏輯推理能力以及基本的道德責任，對有關(guān)問題多想一步，充分考慮市場不同主體的自私本性(“經(jīng)濟人”假設(shè))，才能提防貌似合理的政策帶來南轅北轍的后果。十八屆三中全會以來，我們在股市、金融、外匯、地方債務(wù)控制和房地產(chǎn)等方面幾次謀求改革的努力都面臨一些失控和混亂的局面，背后和“自私博弈論”及利益集團的形成有很大的關(guān)系。

其實，考希克·巴蘇在這方面的真實體驗只是驗證了新制度經(jīng)濟學(xué)的一些基本原理，即市場機制并不是萬能的，它難以克服“外部性”的問題。因此，推演市場行為者在追逐自身利益最大化的行為時，必須充分考慮除了市場機制以外，制度作為內(nèi)生變量在其中的作用，而制度在此處不光是正式制度(法律、法規(guī)、合約等)，還包括非正式制度(價值觀念、倫理道德、文化傳統(tǒng)等)的約束性作用。

如果以上述思路憑著務(wù)實的態(tài)度認真去分析推演，而不是僅僅用理想主義來進行語言表述，結(jié)合筆者曾提到過的中國國情下的“三大關(guān)系”的制約(央地關(guān)系、部委關(guān)系和所有制關(guān)系，具體可參見：薛濤：中國特色三大關(guān)系決定PPP國情)，就可以明白為什么簡單引進國外的理論應(yīng)用在中國國情下結(jié)果卻有可能南橘北枳。對比來看，日本的公建公營企業(yè)依然可以做到富有效率，而同時日本PPP中的VFM也可以做得有料有意義，而英國的PFI為什么不會有工程化的危險，為什么法國作為特許經(jīng)營的鼻祖現(xiàn)在拋棄了融資屬性，而更喜歡做DBO或者委托服務(wù)?這些事情在中國國情下會是多么的罕見。筆者一直堅持認為PPP的唯一核心目的是公共服務(wù)長期供給效率的提高，而此時想起來曾經(jīng)在清華環(huán)境學(xué)院的一次沙龍上與德國教授們交流中國的PPP情況，他們提醒資本的逐利性和短期及流動性，從整體上與該核心目的存在背離的傾向，值得警惕并在機制設(shè)計中充分考慮預(yù)防。

二、PPP研究中公共服務(wù)體系研究力量的缺位

開篇所提到的大禹治水式的財政部控制債務(wù)問題的努力，如果說企業(yè)包括金融機構(gòu)都是按照市場規(guī)律的指揮棒(逐利性)辦事無可厚非，然而融資目的成為地方政府實際上的首要動機，卻是在本輪PPP中中央政策制定者必須謹慎面對的核心問題，在政策制定前的推演上必須有充分的認識和安排，以避免PPP本身的核心目的因此無法達成。而基于如下的四個背離，我們需要加強對公共服務(wù)體系整體考慮的研究，而不僅僅是PPP流程節(jié)點上的直接研究，對于當前解決PPP后幾十年的穩(wěn)定發(fā)展問題變得十分關(guān)鍵。

1、 中央政策制定的初衷與地方政府面臨融資困境謀求突破之間的背離

43號文，50號文，87號文，堵地方債如大禹治水般繁忙的財政部，一直在和地方政府的“道高一尺魔高一丈”的“創(chuàng)新”做“斗爭”，背后也說明地方政府的融資困境難解。

2、 不同地區(qū)間財政收入可承擔力與PPP意愿強度的背離

與之對應(yīng)的是，相對富裕的地區(qū)，PPP意愿反而較低，而西部不少地方陸續(xù)會面臨“10%紅線”(《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》(財金[2015]21號)規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%)突破的問題。

3、 PPP項目追求創(chuàng)新效率與市場運營空間捆綁，與金融機構(gòu)主要關(guān)注求穩(wěn)求政府信用之間的背離

根據(jù)有些金融機構(gòu)的反饋，他們對捆綁市場運營的項目，以及需要對盈利前景進行判斷的直接經(jīng)營類的項目參與意愿有限，更偏向做政府付費的項目，回報機制穩(wěn)定，更像傳統(tǒng)的投融資平臺模式。可見金融機構(gòu)的慣性依然很強，行業(yè)判斷能力缺乏導(dǎo)致很難適應(yīng)不依賴于政府信用的PPP模式。

4、 公共服務(wù)體系的升級與PPP的商業(yè)利益喧囂之間的背離

從當前股市的PPP概念火熱到充斥在金融圈的PPP商機分析，哪里有公共服務(wù)體系提升的視角?滿屏都是企業(yè)的營收和利潤的暴漲，薦股與萬億齊飛，表外與基金共鳴。突出的特點是，當87號文一出臺，大量分析接踵而至，其解讀的主要方向，就是安撫資本市場，聲明與PPP的大利好無關(guān)。其實，公共服務(wù)即便采用PPP模式也本該是微利穩(wěn)健型行業(yè)，如果以盈利暴增成為股市操作的熱點，那么不是PPP的問題就是股市的問題，當然也許兼而有之。

從上述背離本身看到，對公共服務(wù)體系本身的研究急需加強，但基礎(chǔ)理論學(xué)院派研究體系和項目實操演進之間所關(guān)注的問題差距太大。PPP政策制定中所依托的主要研究力量落在了項目實操中發(fā)揮較大作用的中介咨詢公司和法律事務(wù)所上，雖然是研究方向和能力的不同本身就應(yīng)該各有側(cè)重，不過院校派過于注重頂層而忽視項目現(xiàn)實的訴求，而當前大部分的PPP實操專家主要發(fā)力在項目包裝和流程中的各專業(yè)細節(jié)，兩者之間依然存在著一種互不理解的鴻溝。

編輯：程彩云