土壤修復行業(yè)是我國土壤污染防治目標實現(xiàn)和環(huán)境管理的重要支撐。“十三五”時期隨著國家利好政策不斷出臺，土壤修復行業(yè)得到了前所未有的快速發(fā)展，市場規(guī)模從2017年的86.9億元快速提高到2021年的156.8億元，從業(yè)機構從3000余家提高到上萬家。快速發(fā)展的同時暴露出若干矛盾和問題，嚴重影響了土壤修復行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。本文重點分析了當前行業(yè)發(fā)展中的主要問題，提出相應的對策建議，供各級環(huán)境管理決策者和產(chǎn)業(yè)研究者參考借鑒。

01主要問題分析

（一）認識和理解不到位，行業(yè)發(fā)展“雜音”和爭論較多

研究認為當前土壤修復行業(yè)諸多問題的根本原因在于意識和認識跟不上土壤污染防治快速發(fā)展的需求，主要表現(xiàn)在：

對土壤污染防治法和各項環(huán)境管理制度的要求認識不到位、不全面。社會各界尤其是相關企業(yè)領導人、各級環(huán)保管理人員、社會公眾對土壤污染防治的責任和要求、土壤環(huán)境影響評價的要求等尚不能充分認識和理解，尤其是面臨城市土地快速開發(fā)建設和土壤環(huán)境管理制度要求產(chǎn)生時間矛盾的時候，人們往往在慣性思維下急功近利，簡化要求、壓縮時間，為土地開發(fā)建設讓路。一些部門和人員對土壤污染防治法的要求不熟悉，沒有對法律敬畏之心，依法辦事能力不足，目標任務責任落實不到位。部分污染地塊責任人學法不主動，責任義務不清。公眾對法律法規(guī)具體內容知曉率不高。

作為少數(shù)關鍵人的修復工程業(yè)主和市縣基層土壤環(huán)境管理者專業(yè)知識和工作力不足。對調查評估的重要性和全過程復雜性、艱巨性、不確定性沒有足夠的科學客觀認識。根據(jù)統(tǒng)計全國土壤修復咨詢服務類項目平均單價從2018年最高的180萬元/個降低到2021年的113萬元/個，土壤污染修復工程項目平均合同金額從2018年、2019年的2700萬元/個下降至當前的1700萬元/個左右。不合理的縮減工程費用和工作周期直接導致調查評估精細化程度不足，造成粗放式的工程實施與管理。市縣生態(tài)環(huán)境保護部門有土壤和地下水專業(yè)背景的管理人員非常匱乏,認識不到位、管理不專業(yè)、缺少學習提高機會等都是目前普遍存在的問題。

（二）技術標準體系不健全，行業(yè)發(fā)展缺乏規(guī)范

土壤修復行業(yè)快速發(fā)展需求的同時暴露出土壤環(huán)境修復技術規(guī)范與標準體系的滯后和不健全。問卷調查分析結果表明主要問題見表1。

總體而言，當前修復工程技術規(guī)范性文件和分行業(yè)類型的技術規(guī)范性文件尚很缺乏，難以支持國家及區(qū)域差異化管理需求；現(xiàn)有調查評估技術方法總體較為原則和粗放，缺乏針對性、差異性和彈性方面的引導和鼓勵；修復（管控）實施方案的重要性明顯受到忽略。

（三）設備與技術的研發(fā)和修復工程技術水平不高，行業(yè)總體處于低端狀態(tài)

專項調查結果顯示當前土壤和地下水治理修復技術裝備水平不能滿足現(xiàn)實需求的調查人數(shù)比例分別達到了79%和91%。主要表現(xiàn)在：

土壤污染防治與修復基礎研究不足，原始創(chuàng)新較少。目前農(nóng)用地和建設用地修復基礎性研究總體不足。科研院所面向市場和實際工程需求的導向不足，已有機理性和基礎性研究成果難以指導工程項目的實施和藥劑設備的研發(fā)。工程實施中缺乏足夠的針對性小試和中試研究，照搬照套已有工程實施的經(jīng)驗做法。污染成因、遷移轉化和污染擴散規(guī)律尚不能完全清晰、源-徑-匯關系不明確，工程實施難以取得穩(wěn)定持續(xù)的修復效果。

修復設備化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化研究難以滿足現(xiàn)實需求。關鍵裝備明顯不足；便攜式快速檢測儀器主要依賴進口，國產(chǎn)儀器的精度、適用性及可靠性有待提高；支持快速修復的自主研發(fā)設備處于起步階段。污染土壤修復技術、裝備及規(guī)模化應用上存在較大差距。

（四）工程實施與項目管理問題困難較多，行業(yè)發(fā)展速度較慢

制度約束與開發(fā)建設緊迫之間的時間矛盾突出。專項調查顯示各項問題中反映最突出的問題既是該問題。未達到治理修復目標和退出省級風險管控與修復名錄內的地塊不能開展與管控與修復工程無關的行為，很大程度上產(chǎn)生出修復工程周期與開發(fā)建設緊迫性之間的現(xiàn)實矛盾，同時也造成土壤開挖、清運、回填等土石方工程反復進行，土壤修復工程與建筑工程地基建設、地下工程建設之間不能有效統(tǒng)籌。

規(guī)范市場、招投標條件設置和公平競爭的制度標準匱乏。調查評估項目招投標條件中要求環(huán)境影響評價業(yè)績、分析檢測資質等不合理要求。一些技術實力不夠、缺乏經(jīng)驗與責任感的修復公司進入市場，出現(xiàn)工程轉包、惡意壓價和低價中標現(xiàn)象。低價中標誘導低價形成和惡性循環(huán)，破壞價格生態(tài)和工程質量之間的平衡，對行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展非常不利。相當一部分從業(yè)單位專業(yè)度不夠，照葫蘆畫瓢編制報告。

工程實施過程中多種問題交織。專項調查結果顯示主要表現(xiàn)在：業(yè)主單位對工程實施的特點和難度認識不足，項目組織管理能力弱，存在外行人指揮內行人；從業(yè)門檻低，良莠不齊的工程現(xiàn)場管理水平差異較大，直接影響對土壤修復行業(yè)的認識；施工、監(jiān)理、效果評估和業(yè)主等相關方之間的溝通銜接難度較大；工程變更程序不清，變更程序長；缺乏修復技術與裝備驗證體系；各級監(jiān)管部門監(jiān)管要求或者粗放、或者過細；社會公眾不理解，甚至阻擾。農(nóng)藥類、焦化類和化工類等類型場地二次污染防治在現(xiàn)有技術、經(jīng)濟、社會關注條件下多采取異位修復技術，對場地擾動較大，二次污染問題較為突出，同時針對性的惡臭物質缺少排放標準，二次污染防治效果的評價和監(jiān)管不夠完善。

修復后土壤資源化利用率低。由于缺乏利用標準，修復后土壤再利用途徑受到很多限制，常被當成固廢進入填埋場，擠占本已緊缺的填埋容量。修復后土壤去向問題越來越限制土壤修復工程項目的順利實施。

（五）市場機制與商業(yè)模式不成熟，行業(yè)持續(xù)發(fā)展缺乏內生動力

修復資金來源渠道較為單一。農(nóng)用地土壤安全利用工程總體依賴各級政府財政投入，大多數(shù)省份和城市的建設用地資金來源于中央財政土壤污染防治專項資金，渠道單一，引入各類社會資金積極主動投入的來源非常有限。

土壤修復商業(yè)模式尚未形成。土壤修復項目不能很好地與區(qū)域土地規(guī)劃、區(qū)域土壤開發(fā)建設、區(qū)域生態(tài)環(huán)境整治等統(tǒng)籌構成整體性打包項目，就事論事單就修復而修復，規(guī)模小而單一，影響力小，土壤修復商業(yè)模式尚未形成。

02推動土壤修復行業(yè)健康發(fā)展的對策建議

（一）高度重視普法宣傳和公眾認識的合理引導。開展土壤污染防治法律政策制度宣傳教育總體計劃的制定，加強宣傳教育工作開展的覆蓋度和有效性，強化以案說法等宣傳手段的應用。在“美麗中國 我是行動者”宣傳中增加土壤污染防治與管控的宣傳，面向中小學學生開展土壤保護基本知識的普及性教育。樹立工程實施過程也是普法宣傳教育大好機會的認識，制定土壤修復工程全過程信息公開和提高與周邊群眾溝通有效 性方面的規(guī)范指導文件，不斷強化政府引導、公眾參與的社會共治格局和良好社會氛圍。

（二）切實加快行業(yè)化、差異化、分區(qū)化為導向的標準體系建設。樹立行業(yè)化、差異化、分區(qū)化的全過程標準體系建設方向。結合專項調查結果，咨詢服務中切實加快完善的內容包括：污染溯源技術方法的研究；差異化精細化風險評估技術方法和修復目標值制定方法、精細化調查方法、土壤氣環(huán)境監(jiān)測和效果評估方法規(guī)范；分類別的效果評估規(guī)范；實施方案（技術方案）編制細則；分地區(qū)的土壤環(huán)境背景值調查方法和標準值；分類別的環(huán)境監(jiān)理實施細則。修復工程切實加快完善的內容包括：修復后土壤資源化利用的技術導則與標準；修復工程造價文件；修復工程設計類文件；工程實施方案（技術方案）評審技術指南；分行業(yè)的修復工程技術規(guī)范；施工組織方案評審技術指南；現(xiàn)場監(jiān)督檢查的技術文件；現(xiàn)場突發(fā)環(huán)境事件應急處置技術規(guī)范；工程實施規(guī)范變更的規(guī)定；現(xiàn)場健康和安全培訓技術指南。尤其是污染地塊全過程管理和再開發(fā)利用流程與適應地方經(jīng)濟發(fā)展需求之間的適度靈活性和匹配性的規(guī)定；規(guī)范專家評審行為和評審專業(yè)度，改變個人意志和話語權太大的不合理問題等兩個方面的規(guī)范文件。

（三）多措并舉共同推動技術裝備和產(chǎn)業(yè)化水平。加大力度繼續(xù)實施土壤科技專項，嚴格評審驗收標準，提高示范工程建設標準，加強研發(fā)成果的信息公開程度。大力發(fā)展以解決二次污染、減低綜合能耗、改變 “短平快”工程、提高 “綠色低碳度”和環(huán)境友好型為導向的技術裝備研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化應用。以解決國家現(xiàn)實需求、實現(xiàn)成果產(chǎn)業(yè)化、推動綠色低碳發(fā)展、提升行業(yè)技術水平為主要目標和導向，進一步鼓勵和引導各修復工程中心、技術創(chuàng)新中心（聯(lián)盟）的研發(fā)和成果轉化工作。大力開展土壤環(huán)境修復專業(yè)裝備的研發(fā)與成果轉化，切實扭轉土石方工程和粗笨設備的形象。高度重視并大力實踐“環(huán)境修復+”模式創(chuàng)新。

（四）加快市場和從業(yè)單位的規(guī)范化管理。規(guī)范招標控制價格合理制定方法，制定有效的咨詢服務和修復工程服務價格指導性文件。制定修復工程標桿工程、示范工程評價標準，定期開展標桿工程、示范工程的評選和信息公開，向從業(yè)企業(yè)和社會廣泛宣傳建設經(jīng)驗和建設水平。委托第三方專業(yè)化機構協(xié)助各級土壤環(huán)境管理者加強修復工程監(jiān)督檢查力度，加大對從業(yè)服務質量的監(jiān)督檢查和問題工程的曝光力度。進一步發(fā)揮技術創(chuàng)新聯(lián)盟和社會中介組織的作用，提出聯(lián)盟、工程技術中心、創(chuàng)新聯(lián)盟的發(fā)展方向和引導良好發(fā)展的相關政策。

（五）不斷嚴格土壤環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法。規(guī)范行業(yè)健康發(fā)展秩序的同時，還需要不斷擴大修復行業(yè)市場空間，為行業(yè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造前提和基礎。建議“十四五”期間切實加大土壤環(huán)境修復依法監(jiān)督執(zhí)法的力度，從制度建設、工作機制、能力建設等方面將土壤環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法作為各級環(huán)境執(zhí)法者重點加強的內容之一，中央環(huán)保督查中應加大土壤環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法和曝光力度。倒逼擴大土壤環(huán)境調查；在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境咨詢服務；礦山、尾礦庫和填埋場等重點對象周邊土壤風險管控；地下水調查評估和修復、信息化建設等項目不斷出現(xiàn)。制定各項土壤環(huán)境政策制度的同時應加強對土壤環(huán)境修復行業(yè)發(fā)展影響的分析預測。引導全過程咨詢服務模式的發(fā)展，在大型復雜類地塊管控與修復工程中開展全過程咨詢服務模式的國家試點。

編輯：趙利偉