我國長期高強度、大規模的礦產開采遺留下來的礦山地質環境問題幾乎遍及全國，嚴重影響了區域生態系統。在礦山修復市場化機制尚未完全建立的情況下，中央和各級財政資金難以完全承擔，資金問題成為礦山生態修復的主要瓶頸。今年11月10日，國務院辦公廳發布《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》，為后續礦山修復EOD工作確定了程序思路。

我國礦山修復工作難點

我國礦產資源開發由來已久，早期粗放式的開發方式，造成了地災隱患突出、地表裸露，水土流失嚴重等生態環境問題，長期高強度、大規模的礦產開采遺留下來的礦山地質環境問題幾乎遍及全國，嚴重影響了區域生態系統。截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約2000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。中建政研在今年7月曾組織專家赴河南某市考察，該市是河南省乃至全國重要的貴金屬和能源開發生產基地，據2019年初步統計,全市共有合法露天開采礦山90處,面積206平方公里,受傳統粗放開采方式影響,生態破壞面積高達36.86平方公里。廢棄礦山，不僅占用土地、破壞植被，還會對土地和流河流造成重度污染，形成區域性的環境問題，成為困擾地方政府的一大難題。

現階段，不同的礦山狀態（如采空區、沉陷區、尾礦庫、矸石山等）通常都有相對應的修復方式。根據礦區實際情況和治理需求，一般修復成本在1-3萬/畝不等。假設以1.5萬元/畝的修復成本計算，完成我國所有礦山的生態修復需要超過8100億資金，堪稱海量。在礦山修復市場化機制尚未完全建立的情況下，中央和各級財政資金難以完全承擔，資金問題成為礦山生態修復的主要瓶頸。

歷史遺留礦山生態修復的四種方式

根據自然資源部制定的《歷史遺留礦山核查技術規程》（2021年），歷史遺留礦山是指現狀廢棄，今后不再進行采礦活動，由政府承擔治理恢復責任的廢棄礦山。具體包括：①計劃經濟時期遺留的礦山；②責任人滅失或難以確定的廢棄礦山；③因退出保護區或去產能等政策性原因關閉，在政府作出關閉決定時明確由政府承擔治理恢復責任的廢棄礦山。

歷史遺留礦山存在主要生態問題為地質環境問題、土地損毀和植被破壞等。根據現場破壞情況，生態修復方式主要有以下四種：

一是自然修復

采礦損毀土地依靠生態系統自我調節能力能夠逐步得到恢復，不需進行工程干預。

1、采取封閉修復場地、拆除廢棄設施等措施，消除影響自然恢復的生態脅迫因子。

2、不允許在修復場地內翻土、取石、搬運、墾殖等人類活動，排除外界干擾，減少對場地的擾動。

3、依賴場地和周邊生態系統自我愈合能力，促進植被再生和生物種群恢復。 

二是輔助再生

采礦損毀土地表土不適合植被生長，需要進行土地平整、表土覆蓋和培肥才能使受損生態系統逐步恢復。

1、通過坡面危巖清理、采坑回填、廢石（渣）清理等，消除地質安全隱患。

2、通過坡面修整、土壤改良、截排水等人工輔助措施進行場地平整，改善土壤功能，為植被恢復提供條件。

3、篩選適地植物物種，采取補植、補播、撫育、間伐、雜灌草清除等人工輔助措施，加快場地生態系統結構和功能的修復。禁止引入對當地生物多樣性造成威脅的外來物種。

三是生態重建

采礦損毀土地需要采取工程措施消除礦山地質環境問題隱患，進行地貌重塑、土壤重構、植被重建等。

1、消除礦山地質安全隱患。

2、地貌重塑：根據礦山地貌破壞方式與損毀程度，結合礦山周邊地貌特點，通過地形重塑、土地整治、重構截排水系統等措施重新塑造一個與周邊地貌相協調的新地貌。 

3、土壤重構：在礦山地貌重塑基礎上，依靠本地的巖土條件、水熱與溫濕條件等，充分利用采礦剝離的表土和采礦遺留的廢石（渣）、尾礦砂（渣）、粉煤灰等固體廢棄物，通過培肥改良、土層置換、表土覆蓋、土層翻轉、化學改良、生物修復等措施，重構土壤剖面結構與土壤肥力條件。不同場地的土壤重構可根據場地修復用途確定重構措施。 

4、植被重建：在地貌重塑和土壤重構基礎上，依據按照生態系統的生物種群特點，考慮礦山生態重建的植被適宜性、結構布局合理性和物種多樣性，合理配置植物種群組成和結構，借助人工支持和誘導，重建與周邊生態系統相協調的生態系統，保障植物群落持續穩定。

四是轉型利用

采礦損毀土地可恢復為耕地等用于農業生產，或恢復為城鄉建設用地用于各類建設活動。

1、礦山位于國土空間規劃的農業空間區域，修復方向優先考慮恢復農業生產功能。

2、礦山位于國土空間規劃的城鎮空間區域，修復方向優先考慮恢復城鎮開發利用條件，盤活工礦廢棄地利用。

3、礦山及周邊自然生態景觀良好或礦山擁有悠久礦業開發歷史、珍貴礦業遺跡和豐富礦業文化，可考慮創建礦山主題公園，提升城市生態品質。

我國礦山修復支持政策

為了解決礦山生態修復歷史欠賬多、現實矛盾多、投入不足等突出問題，自然資源部2019年12月發布《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》，通過政策激勵，吸引各方投入，推行市場化運作、科學化治理的模式，加快推進礦山生態修復。該《意見》鼓勵對修復后礦山土地進行綜合利用，允許社會資本通過公開競爭方式將礦山修復后獲得土地使用權，用于工業、商業等經營性用途，或是從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生產等農用地承包經營；此外，礦山修復后形成新增耕地指標的，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。該《意見》發布后，激發了社會資本參與礦山修復的積極性，自然資源部在2020年11月發布的《社會資本參與國土空間生態修復案例（第一批）》介紹了山東、安徽、云南、浙江、河南等地的廢棄礦山市場化修復案例。

今年11月10日，國務院辦公廳發布《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見（國辦發〔2021〕40號）》。該文件針對社會資本參與難題，指出信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明確、交易機制和回報機制不健全是過去生態保護修復社會資本投資不暢的原因，提出要“加強與自然資源資產產權制度、生態產品價值實現機制、生態保護補償機制等改革協同，統籌必要投入與合理回報，暢通社會資本參與和獲益渠道”，“實現社會資本進得去、退得出、有收益”的新思路，還首次提出項目+產業、項目+碳匯、項目+資源三種收益獲取方式，并允許打一個大包進行項目自平衡。該文可謂誠意滿滿、干活滿滿，為后續礦山修復EOD工作確定了程序思路。

礦山修復EOD項目設計思路

EOD項目要求生態修復項目實現市場化自平衡。按照《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》以及《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》文件精神，并結合實際，礦山修復項目存在以下幾種路徑：

一是土地綜合修復利用，包括：

1、對于廢棄國有建設用地修復為經營性建設用地的“將礦山生態修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人，并分別簽訂生態修復協議與土地出讓合同。”通過修復與土地出讓捆綁的方式，解決了公益性項目的現金流的問題，無論是土地二級開發產生的經營性收入還是土地使用權的轉讓收入，都可以完全或部分覆蓋前期投資。

2、對于廢棄國有建設用地修復為農用地的“可由市、縣人民政府或其授權部門以協議形式確定修復主體，簽訂國有農用地承包經營合同，從事種植業、林業、畜牧業或漁業生產。”一產收入為該類型修復的主要現金流。

3、對于廢棄集體建設用地的修復“可自行投入修復也可吸引社會資本參與。修復后國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可出讓、出租用于發展相關產業”，也符合新修訂的《土地管理法》中對于集體經營性建設用地入市的有關規定。各地依據國土空間規劃在礦山修復后的土地上發展旅游產業，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不占用永久基本農田以及不破壞生態環境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉用，按現用途管理。

二是騰退指標可以流轉使用，包括：

1、對于礦山存量及廢棄建設用地修復為耕地的“參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。”指標轉讓方不受貧困區縣的限制。

2、礦企從事修復，建設用地修復為農用地的可用于其采礦活動占用同類地的占補平衡，建設用地修復為經營建設用地的，補繳出讓金后可獲得其使用權。

三是可合理利用廢土石料。

對于礦山修復過程中產生的廢土石料，可納入縣級公共資源交易平臺對外銷售，銷售收益全部用于地區生態修復，保障社會投資主體的合理收益。自然資源部《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》給礦山修復公益性項目賦予了經營性現金流，既極大程度上吸引社會資本參與，又為這一類型的項目融資創造出更多可能性。2019年財政部印發《重點生態保護修復治理資金管理辦法》強化了財政資金對廢棄工礦地整理的支持。以中央專項轉移支付的形式對廢棄工礦土地治理分配財政資金，鼓勵社會資本參與，創新礦山生態環境修復治理模式。企業進行礦山環境治理，修復廢棄礦山的動機是該項目預期能給企業帶來經濟效益，在政策的引導下，企業可以根據不同廢棄礦山的情況，進行不同的生態修復規劃，因地制宜，多種生態模式相結合，增加礦山修復收益，從而獲取投資回報。

四是廢棄礦物（共伴生礦，即尾礦除外）再利用。

現行法律法規鼓勵對廢棄礦物的開發利用，只要針得礦權人同意并支付了相應的費用，可對廢棄礦物進行再利用，無需新設采礦權。隨著礦山資源的日益減少以及國家環保政策的要求越來越高，礦山尾礦的資源化再利用成為必然趨勢，同時廢棄礦山也是二氧化碳地質封存和發展林草碳匯的重要宿體。

應該說，上述政策給礦山修復項目賦予了再開發的價值，使得社會投資者（也包括國有企業）有可能根據項目的自身條件，開發出具有市場需求的經營性項目，利用經營性現金流入回收資金，達到投資與收入自平衡，從而使這類項目具有了可融資性，完全符合EOD理念。

上述方式中，礦山殘留的礦產資源開發（廢土石料銷售和廢棄物再加工）收益最為直接和簡單，但由于已經關閉的礦山殘留的礦產資源開發收益，能夠平衡礦山生態修復投入資金的，客觀上應該屬于少數礦山，所以該方式普遍適用性不強；而且過往以礦山環境治理項目等名義變相開采礦產資源的案例比比皆是，必須對此種模式持謹慎態度，防止以礦山生態修復名義再來變相開采礦產資源，規避礦產資源管理相關法律風險。因此，在礦山生態修復過程中，主要利益來源應當是礦山生態修復后土地資源的再開發和再利用，只有釋放礦山生態修復中土地政策紅利，才能建立起真正的礦山生態修復的市場化運行機制。

礦山修復EOD項目操作建議

一是規劃先行。要切實核定礦區土地利用現狀地類，并在編制國土空間規劃時考慮礦山生態修復后土地的再開發利用問題，為礦山生態修復提供規劃保證。

二是產業為基。積極引入具備礦山修復和產業開發實力的社會資本，從投融資和產業運營角度出發，規劃設計整個打包項目，確保項目可以實現自平衡。

三是靈活用地。積極爭取建設用地指標省內流轉、建設用地指標省內置換等政策，并靈活采用公開競爭方式分宗供地、廢棄礦山生態修復和土地使用權“兩標并一標”方式公開競爭、礦山生態修復方案、土地出讓方案一并過公開競爭方式等方式供應土地，并鼓勵彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合其他等供地方式，確保土地能用好用可用。

四是多元籌資。在合理分期、滾動開發的前提下，合理設計資金進出路徑，可積極爭取中央和省級專項資金、政府專項債等資金，也申請政策性銀行以及國際開發性金融機構貸款支持，還吸引產業投資基金、大型央企國企以及有實力的民營企業等社會資本參與。

編輯：李丹