近期，多地環保領域頻頻出現一種引人深思的現象：一批“經營權”出讓項目陸續釋放出來，以“非特許”的形式亮相，進行高額轉讓。這一做法迅速引發對PPP新機制政策要求與地方實踐之間落差的廣泛關注。

2025年8月15日，十堰市鄖陽區公布的一則交易結果，將這類“去特許化”操作再次推向風口浪尖：湖北本地國資——湖北惠文資源循環有限公司以7.62億元，通過拍賣方式競得該區建筑垃圾消納處置30年經營權。

有業內人士指出這類項目疑似是鉆了相關政策，尤其是1013號文的空子。1013號文中規定，不得采取拍賣等方式選擇特許經營者。而非特許經營項目目前尚不在監管范圍內，且經營權拍賣中的中標方一般都是地方國企，是典型的地方政府變相融資手段。這類模式其實不利于政府與企業的良性發展。同時公共服務領域的經營權與特許經營權的邊界何在，也值得深思。

01 政策緊縮與合規挑戰，特許經營項目遭遇急剎車

2023年11月3日，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(國辦函〔2023〕115號)(以下簡稱“115號文”)印發。

115號文規定，“要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目，制定《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》……”，根據清單，環保領域中，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目應由民營企業獨資或控股;污水處理項目中民營企業股權占比原則上不低于35%。

115號文明確，2023年2月前未完成招標采購的項目及后續新項目需按新機制執行，強調鼓勵民營企業和外商投資企業參與。

這也標志著我國政府與社會資本合作邁上了一個新的發展階段。

政策一出，多地已公布的相關特許經營采購意向瞬間“急剎車”。

據了解，在115號剛剛發布后一段時間內，曾密集出現多個項目宣布廢標或中止招標，涉及的范圍包括城鄉供排水、水質凈化、工業污水處理、生活垃圾焚燒、環境綜合整治等領域。

有的在招標過程中就被叫停，如茂名市第一水質凈化廠廠網一體化特許經營和委托運營項目“收到采購人通知，該項目因故暫停”，長沙市望城區低碳環保能源綜合體項目(含生活垃圾焚燒發電特許經營權)“現因政策調整，招標人決定暫停本次招標活動”。

有的項目在完成招標程序后又被廢止的。如松桃縣共五個城鄉供排水一體化建設項目特許經營權在已經先后發布中標/中標候選人公告后，卻因“中標單位與相關政策要求不符”而終止。

還有的甚至還沒有招標就被按住了。典型案例如河南省許昌市魏都區：該區早在2022年就與地方國企簽訂了10年期的環衛市場化運營合同(年費約6092萬元)。2024年11月，當地曾試圖將其升級轉型為特許經營模式，并發布了8400萬元的采購意向。然而，受115號文嚴控，該項目最終未能正式啟動招標。最終，在2025年6月，當地叫停了特許經營嘗試，轉回傳統政府購買服務模式，重新啟動了3年期、預算約2.48億元的項目招標。

許昌的案例并非孤例。政策高壓下，不少前期規劃的特許項目悄然擱淺：河北淶水縣在2024年10月雄心勃勃地推出預算超19億元、長達35年的城鄉管理一體化特許經營項目，為此不惜提前終止剛啟動的同年初簽訂的3年期環衛項目，但至今招標無影;貴州仁懷市在2023年11月就發布的環衛特許經營采購意向，在等待了一年半后，最終也轉向了3年期的傳統采購模式，設定年預算1.2億元。

政策的剛性約束與地方實際落地之間存在著明顯落差，這種落差也催生出了各種規避策略。

02 “經營權”替代“特許經營權”，地方融資的綠色通道?

之前很長一段時期內，特許經營權拍賣，成為了市場上很火熱的現象。

例如，2023年廣西南寧“天價停車費”事件中，停車管理公司依靠政府轉讓的道路停車位泊位經營權，將未來25年半的停車泊位費質押給兩家銀行，獲得了72億元融資;2024年年11月，山東省濟南市平陰縣出讓低空經濟特許經營權，以9.24億元的價格，把“天”賣了30年。

有業內人士提到，一些地方以特許經營為幌子，把項目包裝成特許經營權轉讓，但實際上并不是真正的特許經營。這些項目基本是政府平臺公司中標，然后打包去銀行貸款，事實上增加了政府隱性債務。

在這樣的背景下，在115號文出臺一年多以后，2024年底，發改委再次發文對政府和社會資本合作的新機制進行規范，出臺《關于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規范實施工作的通知》(發改辦投資〔2024〕1013號)(以下簡稱“1013號文)，無疑又將政府與社會資本合作(PPP)發展歷程推向高潮。

該文件明確要求PPP項目應嚴格聚焦于使用者付費，合理運用特許經營模式，也提到要優先選擇民營企業參與。更重要的是，文件劃出了兩條不容逾越的剛性紅線：一是“不得采取拍賣等方式選擇特許經營者”，二是明確“垃圾清運等不涉及固定資產投資的業務不得采取特許經營模式”。

E20研究院執行院長、湖南大學兼職教授薛濤接受《華夏時報》采訪時提到，這次政策的收縮，主要就是強調地方政府不要隨便去搞“特許經營權”。部分地方政府為了融資，利用低空經濟、垃圾回收、數據資產、智慧停車等輕資產項目的特許經營權套現，并不符合傳統的基礎設施特許經營的概念。這與特許經營PPP的目標是完全背離的。

國家政策明確禁止以拍賣方式確定特許經營者，然而這一限制卻催生出不少“換個名頭繼續推進” 的案例。

當部分項目受阻于“特許”之名時，另一股操作浪潮則在“經營權”標簽下暢通無阻。

政策出臺后，各地在項目實施過程中仍出現了諸多值得關注的現象，特別是在建筑垃圾消納處置領域，近期多個相關項目以“經營權轉讓”之名推進，但在實質內容上與原有的特許經營項目高度相似。

如，近期剛剛塵埃落定的重慶豐都縣馬鞍山建筑垃圾處理場經營權項目，就是采用“價高者得” 原則確定競得人，最終由地方國資競得。比較有意思的是，該項目疑似在今年1 月就曾發布過中標公告，只不過當時它還是一個特許經營權出讓項目，當時項目名稱為豐都縣馬鞍山建筑垃圾處置場特許經營權項目，采購方式同樣按照價高者得原則確定競得人。兩次項目的出讓范圍、規劃占地面積(296.5 畝)及設計庫容(1000 萬 m3)完全一致。

編輯：趙凡