根據契約理論（Contract Theory）相關研究，新古典經濟學中的成本交易為零和信息完全兩大假設不成立，并在此基礎上形成了基于信息經濟學的完全契約理論、和基于新制度經濟學的不完全契約理論（incomplete contracting theory）。在PPP模式下，政府和社會資本通過PPP合同這種契約，來約定雙方在項目全生命周期的權利義務，但由于未來或然情況（contingencies）無法預見或約定、政府和社會資本的有限理性（bounded rationality）、明確各方清晰權利義務的成本過高等原因，使得PPP合同無法窮盡政府和社會資本在未來各種或然狀態下的責權利，可見PPP合同是一種典型的不完全契約。而這種不完全性，很有可能會導致事前的最優契約失效、或當事人做出無效率的專用性投資等，進而導致PPP項目的效率損失。因此有必要借鑒“不完全契約理論”相關研究成果，通過再談判機制設計、剩余控制權配置、引入第三方、及盡可能完善契約及事后監督等措施，改善PPP合同的不完全性。

一、契約不完全性的相關理論解釋

經濟學中將所有的市場交易，包括長期的和短期的、顯性的和隱性的，都視作為一種契約關系。經濟學家很早就從契約或合同的角度分析問題，埃奇沃思在傳統經濟學領域第一個系統地提出了契約理論，用無差異曲線盒創立了契約曲線，以刻畫瓦爾拉斯一般均衡下帕累托最優的短期契約集合，和阿羅—德布魯一般均衡下帕累托最優的長期契約集合。但這些理論都建立在當事人信息對稱的基礎上。直至新制度經濟學鼻祖——羅納德?科斯（Ronald H. Coase）在《企業的性質》（1937）這一開創性論文中指出，“由于預測的困難，關于商品或勞務供給的契約期限越長，那么對于買方來說，明確規定對方該干什么就越不可能，也越不合適”，契約的不完全性第一次被正式提及。

科斯的追隨者交易成本學派和產權學派（或泛指新制度經濟學派），以及之后的格羅斯曼和哈特（Sanford Grosssman & Oliver Hart）（1986）、哈特和莫爾（Oliver Hart & John Moore）(1990)創建的GHM模型，進一步拓展了不完全契約理論的研究，并廣泛運用于經濟、法學、管理、政治哲學等領域。

經濟學上的契約不完全性是指契約沒有充分地狀態依賴（insufficiently state contingent）。哈特從三個方面解釋了契約的不完全性：第一，在復雜的、十分不可預測的世界中，人們很難想得太遠，并為可能發生的各種情況都做出計劃；第二，即使能夠做出單個計劃，締約各方也很難就這些計劃達成協議，因為他們很難找到一種共同的語言來描述各種情況和行為。對于這些，過去的經驗也提供不了多大幫助；第三，即使各方可以對將來進行計劃和協商，他們也很難用下面這樣的方式將計劃寫下來：在出現糾紛的時候，外部權威，比如說法院，能夠明確這些計劃是什么意思并強制加以執行。

二、充分認識到PPP合同不完全性的必然

在PPP模式下，政府和社會資本通過合同約定雙方在項目全生命周期的權利義務，但由于未來或然情況無法預見或約定、政府和社會資本的有限理性、明確各方清晰權利義務的成本過高等原因，使得PPP合同無法窮盡政府和社會資本在未來各種或然狀態下的責權利。

1、PPP項目的長期性導致對未來或然情況無法預見或約定

傳統的契約理論認為，契約規定了締約方的權利義務，這些權利義務有利于激勵締約方進行長期投資。Hart和Moore（2006,2008）則提出了一個互補性觀點：契約為交易關系提供了一個參照點，當事人簽訂長期契約是基于在柔性契約和剛性契約間進行的權衡。所謂柔性契約，是指允許當事人對事后不確定性做出適應性調整；而當事人簽訂的與未來結果密切相關、且對任何結果都不會感到失望的則是剛性契約。

對于PPP項目而言，若采取柔性契約，政府或社會資本有可能實施無效或低效的履約行為，這將會給項目本身產生無謂的損失，而剛性契約則可以降低這種損失的程度；但純粹的剛性契約也不利于充分調動社會資本的主觀能動性，以切實提高PPP項目效率。基于此，政府和社會資本應在契約的適應性和機會主義之間，尋求平衡的長期契約。

由于PPP項目實施可長達二三十年，在復雜的、十分不可預測的世界中，人們很難想得太遠，這其中小到原材料價格上漲、消費者偏好變化，大到項目技術工藝改革、國內外政治經濟環境變化，尤其是目前社會資本較為擔心的政府履約意愿和履約能力等風險，都會對項目的實際經營情況產生影響。而在PPP項目前期準備、尤其是風險的識別過程中，無法充分預見到各項或然情況及概率，因此也就無法在PPP合同中為可能發生的各種情況都做出計劃。

2、PPP合同締約的政府和社會資本方都是有限理性的

作為PPP合作主體的政府和社會資本，在締約過程中是有限理性的，這里的有限理性是指“社會人”的理性是處于完全理性和完全非理性之間的在一定限制下的理性。赫伯特?西蒙（Herbert Simon）認為建立在“經濟人”假說之上的完全理性決策理論只是一種理想模式，提出了滿意準則和有限理性這兩個命題，用“社會人”取代“經濟人”以糾正傳統理性選擇理論的偏激，拉近了理性選擇的預設條件與現實生活的距離。

政府和社會資本在PPP合同準備、及簽約過程中是有限理性的，其具體原因在于：首先，手段-目標鏈的次序系統很少是一個系統的、全面聯系的鏈，PPP項目前期簡單的準備更會導致不準確的結論；其次，政府和社會資本的知識有限，兩者既不可能掌握全部信息，又不可能最大限度地追求理性、只要求有限理性；第三，由于客觀條件的約束，政府和社會資本在決策過程中也缺乏相關能力追求最優方案，PPP項目中也往往追求雙方較滿意的次優方案；最后，在PPP合同準備甚至簽約過程中，政府和社會資本也可能有意或無意地隱瞞部分信息，造成事實上的信息不對稱，進而影響到對方決策的理性。

3、PPP合同中約定各方清晰權利義務的交易成本過高

契約的交易費用是由交易環境（交易次數、不確定性）和交易特征（資產專用性）等所決定的。Tirole（1999）進一步將導致契約不完全的交易費用細分為以下三部分:一是預見成本,即當事人由于某種程度的有限理性, 不可能預見到所有的或然狀態;二是締約成本, 即使當事人可以預見到或然狀態, 以一種雙方沒有爭議的語言寫入契約也很困難或者成本太高;三是證實成本,即關于契約的重要信息對雙方是可觀察的, 但對第三方(如法庭)是不可證實的。

對于PPP項目而言，即使理論上存在簽訂完全契約的可能性，但這種前期投入的大量時間和人力財力，也是政府和社會資本方所不能接受的。具體在項目準備過程中，一方面是項目合作周期較長，政府和社會資本很難全面識別項目各項或然情況，預見成本相當高；另一方面我國目前成熟的項目案例還較少，還缺乏大量可供借鑒的案例范本，因此政府和社會資本基于各自利益出發，締約成本也較高。從經濟效率角度而言，政府和社會資本也會選擇較優方案明確合同條款，并隨著自然狀態逐步實現而通過再談判等手段優化項目實施，而不是在前期片面追求契約的盡善盡美。

三、改善PPP合同不完全性的相關措施

PPP合同一旦確立就對締約方產生了強制的約束和保護，通過合同文本將相關的“不確定”變為“確定”，并明確政府和社會資本長期合作的權利義務。鑒于PPP合同必然的不完全性，且這種不完全性將可能誘發契約執行過程中的機會主義、“敲竹杠”（hold up）或攫取“可占用性專用準租金”（appropriable specialized quasi rents）等風險，導致PPP項目效率損失甚至項目失敗，因此有必要針對這種不完全性，通過再談判機制設計、剩余控制權配置、引入第三方、及盡可能完善契約及事后監督等措施，以將負面影響降到最低。

1、明確約定再談判條件及原則

契約理論包括“完全契約理論”和“不完全契約理論”，完全契約理論規定了執行過程中各種或然狀態下締約方的權利義務，因此核心在于事后監督；而不完全契約理論則強調契約簽訂時不能明確各種或然情況，并主張在自然狀態實現后通過再談判（renegotiation）進行解決，因此重心相應轉到機制設計或制度安排，尤其是再談判機制的設計，“不完全契約的引入，注意力開始從依賴于結果的補償問題轉向程序和制度的設計問題”（Patrick Bolton，Mathias Dewatripont，2008）。

對于PPP項目而言，再談判是項目實施的一個重要環節。Guasch（2008）研究了20世紀90年代拉阿根廷、巴西、墨西哥等拉美和加勒比海地區主要國家的PPP項目情況，其再談判的比例達到54.5%。而按目前國內PPP項目準備的質量而言，筆者甚至感覺我國PPP項目的再談判將會是不可或缺的一個環節。

因此應結合PPP項目合作周期長、或然情況難以一一識別等客觀實際，針對原有合同未能明確風險的再分配機制做出原則性規定，避免負面因素發生導致的根本環境變化，使得項目效率受損甚至無法繼續實施。特別是關系國計民生的公益性PPP項目，政府必須保證項目的存續和正常經營，因此需特別明確再分配原則和機制，盡量避免風險發生時再進行談判所帶來的不確定性。

雖然說PPP項目合同的調整或再談判是難以避免的環節，但這并不意味著可以降低原始合同簽訂的質量要求，因為合同再談判一方面具有不可控制性，甚至無法達成共識而導致項目提前終止，進而影響到公共產品和服務的提供；另一方面，再談判也是有成本的，且會導致項目的效率損失，并造成社會總福利的損失；同時，契約制定過程中形成的相關原則可以為后續的合作和再談判提供參考，原始合同的完善也有利于再談判過程中雙方達成一致的意見。

2、妥善配置項目剩余控制權

所謂“剩余控制權”（residual rights of control）是指在初始契約中不能描述所有或然情況下，如何使用非人力資產的排他性決策權。由于契約的不完全性，除了事先規定的具體權利之外，契約中還有事前無法明確的其他事項，因此契約締約方中必須有人擁有該剩余控制權，以在初始契約中未規定的或然情況出現時，相關締約人能做出應對。

剩余控制權直接來源于對物質資產的所有權，資產擁有的越多，外部選擇權越多，談判能力越強，剩余控制權越大，事前的專用性投資激勵就越強。GHM模型認為，應通過資產所有權或剩余控制權的配置，確保在次優條件下實現總剩余最大化的最佳所有權結構，把所有權安排給投資重要或不可或缺的一方。所有權配置方式則主要由投資重要性、雙方對產品價值的評價、及產品的公共化程度三方面決定（Francesconi&Muthoo，2006）。

對于具體的單個PPP項目而言，筆者認為剩余控制權配置中應充分考慮項目的物質資產所有權、合作博弈過程、公共產品的屬性和載體等。具體反應在PPP合同中，應綜合考慮項目所采用的具體模式、項目資產屬性及投資構成、項目回報機制（尤其是合同中的可用性付費、績效付費、及排他性條款等設置）、項目公司治理架構、社會資本退出機制等因素，優化剩余配置權配置，以提高決策者對或然事項決策的有效性，并進而提高PPP項目的實施效率。

3、妥善引入第三方

這里所說的第三方主要是指締約方在PPP合同違約時所尋求法律干預的相關外部機構，包括但不限于國家或法律機構等。

根據法經濟學界的干預學派觀點，可以通過法律干預彌補契約不完全性的效率損失。如果是由于締約成本過高導致契約不完全，則國家可以通過司法解釋或判例等提供某種形式的“默示規則”（default rule），以調整當事人行為（Schwartz,1994）；如果是因為證實成本太高，由于締約方不可能把不可證實的條款寫入契約，則應基于某些可證實的條款強制執行（Schwartz,1992）；如果是因為預見成本過高，則區分締約方信息對稱與否，不對稱時，則法庭可以迫使有信息優勢的一方主動揭示信息，對稱情況下，法庭如否決契約會導致當事人減弱專用性投資激勵，轉而增強保險，則需在激勵和保險之間權衡（Anderlini, Felli&Postlewaite，2003，2004）。

在司法干預的基礎上，Shavell（1980）進一步提出，把賠償當做彌補契約不完全的手段，包括預期損失賠償（expectation damages）和信任損失賠償（reliance damages），前者是指違約方要補償對方基于合同履行可獲得的機會收益，后者則還需另外賠償對方的專用性投資。兩種賠償措施都會導致項目過度投資，但預期損失賠償導致的過度投資要小于信任損失賠償。

這里需指出，一方面法律干預和賠償判定的前提條件是相當苛刻的，需要第三方在信息方面至少不劣于當事人，并具備成本和信息兩方面的雙重優勢，同時相關變量應可以證實。另一方面，還應結合我國法律體系，選擇適合的方法來實施。

4、盡可能完善契約及事后監督

雖然筆者一直強調合同不完全性的必然，但對于PPP項目而言，在準備過程中，充分運用現有所掌握的信息，借助專業第三方的力量，盡可能明確全生命周期中的各種風險和或然情況，并針對性地進行風險分配，對于PPP項目成功還是具有根本性的重要作用。這樣既能充分明確政府和社會資本各自的權利義務，約束雙方通力配合做好PPP項目；也能避免事后再談判或是司法干預等過程中，所導致的項目效率損失、甚至影響項目公共服務的提供。

尤其在于一些特定的行業風險方面，可以充分借鑒國內外的行業案例，盡量予以充分考慮；但對于一些宏觀的社會經濟風險、或是短期內不可預見的技術進步等，則需依賴事后進行調整。簽訂盡可能完備的PPP合同有利于縮小項目全生命周期中的風險范圍，從而可以促進更多值得信任的長期合作關系。

根據契約理論，完全契約規定了執行過程中各種或然狀態下締約方的權利義務，核心在于事后監督。對于PPP項目而言，如果前期準備過程中能比較全面地考量各項或然因素，并針對性做好計劃，則項目執行過程中，重點就是如何監督政府和社會資本充分履約，理論上而言這樣也是最有效率的項目實施方式。前期準備的越充分、簽約條款越完善，就越能基于合同、依靠市場來解決問題。

作者單位：上海市財政局

編輯： 趙凡