日前，通車30年的廣州北環(huán)高速公路到期后停止收費(fèi)。當(dāng)初，該高速引入港資企業(yè)來(lái)參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)，屬于政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)中的特許經(jīng)營(yíng)。日常生活中，類似的收費(fèi)公路、地鐵(如北京地鐵四號(hào)線)、供水供熱、污水處理等都可以看到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的例子。多年來(lái)，該模式在一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用。

與此同時(shí)，該領(lǐng)域也出現(xiàn)很多新情況新問(wèn)題。對(duì)標(biāo)PPP新機(jī)制改革要求，近日，國(guó)家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，以進(jìn)一步規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，激發(fā)民間投資活力。

值得注意的是，為解決民營(yíng)企業(yè)入場(chǎng)難等問(wèn)題，管理新規(guī)要求必須以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，杜絕以單一來(lái)源采購(gòu)、直接委托等方式規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)。將特許經(jīng)營(yíng)最長(zhǎng)期限延長(zhǎng)到40年，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)直接投資、獨(dú)資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

如何理解此次管理新規(guī)發(fā)布的意義?它將如何解決特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域突出問(wèn)題?南都記者采訪多位專家對(duì)此進(jìn)行解讀。

近日，國(guó)家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。

聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目

政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施

此次新發(fā)布的管理辦法是對(duì)2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的首次修訂，修訂后的新辦法將于2024年5月1日起施行。

為什么要修訂?這與近年來(lái)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域發(fā)生新情況新問(wèn)題以及國(guó)家推動(dòng)PPP新機(jī)制改革有關(guān)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府和社會(huì)資本合作(PPP)主要分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)(Concession)、基于公共部門(政府)付費(fèi)的私人融資計(jì)劃(PFI)兩種模式。

“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)作為投融資領(lǐng)域重要的改革舉措和制度創(chuàng)新，我國(guó)自上世紀(jì)80年代即開(kāi)展有關(guān)實(shí)踐，并在交通、市政、能源等領(lǐng)域有大量成功案例。”國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人介紹，它是指政府采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式依法選擇社會(huì)資本方，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳有紅表示，2014年之前，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行的市場(chǎng)化改革實(shí)踐，更多借鑒了國(guó)際上的特許經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，特別是2003年在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等六大領(lǐng)域全面推行特許經(jīng)營(yíng)改革。其主要特征是特許經(jīng)營(yíng)者擁有排他性權(quán)利、承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)、收益主要來(lái)自使用者付費(fèi)。

“而2014年掀起的PPP熱潮走向了以PFI模式為主的方向，項(xiàng)目收益來(lái)源高度依賴于政府付費(fèi)。”吳有紅指出，在過(guò)去近10年間，特許經(jīng)營(yíng)模式被虛化弱化，社會(huì)資本主動(dòng)創(chuàng)新、降本增效的動(dòng)力不足，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象突出。

相關(guān)問(wèn)題引起重視。去年11月，為解決PPP領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施”，并要求及時(shí)修訂完善特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)制度文件。

國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人表示，修訂后的《管理辦法》完善了特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式有關(guān)規(guī)定。明確特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，并進(jìn)一步明確使用者付費(fèi)包括特許經(jīng)營(yíng)者直接向用戶收費(fèi)，以及由政府或其依法授權(quán)機(jī)構(gòu)代為向用戶收費(fèi)。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式進(jìn)行列舉，包含“新建/改擴(kuò)建—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)”“新建/改擴(kuò)建—擁有并運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)”“轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT)”等實(shí)施方式，并規(guī)定禁止通過(guò)建設(shè)-移交(BT)方式逃避運(yùn)營(yíng)義務(wù)或墊資施工。

吳有紅認(rèn)為，作為關(guān)鍵的特許經(jīng)營(yíng)制度文件，此次管理新規(guī)對(duì)標(biāo)PPP新機(jī)制要求做了全面修訂，明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費(fèi)的PPP模式，進(jìn)一步優(yōu)化了特許經(jīng)營(yíng)全周期管理流程，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議訂立、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和終止、監(jiān)督管理和公共利益保障、爭(zhēng)議解決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了新的基本規(guī)范。“可以預(yù)期，修訂后的《管理辦法》，將推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)模式全面回歸，為確保PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行奠定制度基礎(chǔ)，對(duì)規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制、強(qiáng)化新政策執(zhí)行效力意義重大。”

哪些屬于新規(guī)的特許經(jīng)營(yíng)?

公益屬性，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象

對(duì)于使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，除了身邊的收費(fèi)高速公路、地鐵外，還有哪些項(xiàng)目?此次修訂的管理辦法第二條明確，交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等適用基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

前兩年出現(xiàn)過(guò)一些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目被叫停的情況。那么特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)是什么?它適用于哪些項(xiàng)目?

國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人指出，管理新規(guī)第三條、第四條對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)外延內(nèi)涵進(jìn)行了更為明確細(xì)致的規(guī)定。其中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)者排他性權(quán)利、項(xiàng)目產(chǎn)出的公益屬性。

第四條提到的“政府就項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)與社會(huì)資本開(kāi)展合作，不新設(shè)行政許可”，明確規(guī)定，禁止無(wú)法律法規(guī)依據(jù)擅自增設(shè)行政許可事項(xiàng)以及通過(guò)前述擅自增設(shè)的行政許可事項(xiàng)向特許經(jīng)營(yíng)者收費(fèi)，增加公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)成本。

這也是此次管理新規(guī)著力解決的項(xiàng)目不規(guī)范問(wèn)題。它進(jìn)一步明確了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和不涉及產(chǎn)權(quán)移交的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，禁止地方政府借特許經(jīng)營(yíng)名義新設(shè)行政許可并收費(fèi)，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象，回歸特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公益屬性。

編輯： 趙凡