2013年中央城鎮化工作會議上，習總書記正式提出要建設海綿城市，2014年10月建設部發布了海綿城市建設技術指南；2015年“水十條”發布，明確了黑臭水體治理的目標。海綿城市和黑臭水體治理進展如何？二者之間是怎樣的關系？產業的未來在哪里？3月30日，在“2016（第十四屆）水業戰略論壇上”，中國城市規劃設計研究院城鎮水務與工程分院資源研究所所長王家卓和大家分享了他的思考。

以下內容根據現場發言整理。

王家卓：各位領導，各位同行大家中午好，非常高興有機會到這兒和大家分享對當前很熱門的話題：海綿城市和黑臭水體的認識。

王家卓發言

海綿城市建設及其進展

我的分享分以下幾個分面，第一部分是海綿城市。從2015年起這是一個非常熱門的話題，我們經常在各種地方聽到。2013年12月，在中央城鎮化工作會議上，習總書記正式提出，我們城市過度硬化，需要建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。2014年10月份建設部發布了海綿城市的建設技術指南。2015年初，財政部、建設部、水利部發布了關于中央拿出專項資金支持海綿城市試點的通知。2015年10月份國務院辦公廳下發了國辦發75號文件，提出要全面推進海綿城市的建設。2016年的中發6號文件和國發8號文件也都分別強調了海綿城市建設問題。

2015年130多個城市編制海綿城市實施的計劃，最后經過競爭性評審，16個城市第一批海綿城市試點城市城市。

國辦發75號文件是關于海綿城市建設的一個非常重要的文件。在這個國辦文件里面，第一次明確提出什么是海綿城市。按照我們以前的定義，海綿城市就是城市像海綿一樣。國辦75號文說，海綿城市是一種新的發展方式，這明顯是對我們過去海綿城市概念的豐富和升華。

為什么搞海綿城市？修復城市水生態、涵養水資源等等這些都是比較清楚的，擴大公共產品有效投資，提高新型城鎮化質量，這個是非常關鍵的，尤其是擴大公共產品有效投資，也是國辦75號文件中明確提出的問題。

在這個文件里面特意提出了海綿城市建設的目標和任務：2020年，城市建成區20%以上面積達到海綿城市要求。我們到2020至少有1萬平方公里的城市建成區面積要達到海綿城市的要求。

2016年國家還要繼續推動海綿城市試點工作，現在各個地方也在非常緊張地準備。除了國家試點外，目前我們看到湖南、山東等很多省份，從省級財政拿出專項資金，支持本地海綿城市的建設。

黑臭水體整治

第二個部分，我想初步談一下關于城市黑臭水體整治的問題，這也是大家非常關注的問題。2015年4月，國務院印發了水十條，水十條里面明確提出了城市黑臭水體整治的時間節點，要求2020年要達到黑臭水體控制在10%以內的目標；全國36個重點城市要在2017年底前消除黑臭水體。去年8月28日，建設部等四個部委還印發了城市黑臭水體整治工作指南。

這個指南里面特意強調了公眾參與的問題，最近媒體也在說這個事情。我們原來說水的質量，是按照四類水體、五類水體、劣五類等分級。這次引入了公共感受的問題并特意提到，要對于存在爭議的水體發問卷，充分考慮老百姓的感受。

還有一個，環保部開通了城市水環境公共參與的微信平臺，公眾可以舉報周邊發現的黑臭水體。人民群眾可以參與監督和舉報，應該說是非常有意義的事情。截止到2月16日，全國295個地級城市，77個城市沒有黑臭水體，在其余218各城市中，查出黑臭水體1861個，后來經過舉報又增加了15條。

海綿城市與黑臭水體的關系

第三個部分，我談一下海綿城市與黑臭水體之間有什么樣的聯系和關系。

在國務院辦公廳關于海綿城市建設指導意見中，把黑臭水體整治、城市內澇等問題都放進去了。很多人都知道我們原來是學習美國的綠色基礎設施和LID的基礎上提出的海綿城市建設。但是中國有中國的國情，所以我們對這個問題的理解，需要回到我們的國情上來。我們的海綿城市不能僅僅搞一些花花草草，做點兒雨水收集。中國的海綿城市建設，必須要將問題導向和目標導向結合起來。目標導向很好理解，就是要在新建區域全面按照海綿城市理念進行建設。問題導向就是要對現狀城市建成區進行仔細分析，有什么問題解決什么問題，比如內澇問題，黑臭水體整治等。我個人的覺得，老城區搞海綿城市不是要把城市再刨個底朝天，全市都搞成大工地。

很多人經常感覺困惑，為什么我們的海綿城市和美國的綠色基礎設施和LID又不一樣？海綿城市到底能干什么？其實理解這個問題需要注意到，我們經常講的海綿城市有兩個層面，一個是廣義的海綿城市，一個是狹義的。國辦發75號文件，里面說的海綿城市是廣義海綿城市，海綿城市建設目標說的也很清楚了：我們希望以海綿城市為契機，統籌解決當前水環境、水生態、水安全等等方面的問題。措施上，包括了源頭減排、過程控制、系統治理等等。

這都是國辦文件的原話，從2015年起所有新區都要按照海綿城市來做，老城區要以問題為導向。這些問題主要包括城市內澇的問題、水體黑臭、水環境污染的問題、水生態破壞，河道過度硬化等問題。

有時候我們說的海綿城市，又是一個相對比較狹義的海綿城市。比如說我們要讓70%左右的降雨就地消納和利用，說的是源頭控制，這個時候說的就是狹義的海綿城市。狹義海綿城市是黑臭水體治理措施中的一部分。對于分流制的排水系統，源頭減排有利于治理初期雨水的污染，對于合流制排水系統，源頭減排主要用于減緩合流制污水溢流污染。

中國為什么要搞海綿城市，我們也可以美國的低影響開發中找到一些答案。美國人為什么要做低影響開發？我們可以回顧一下，美國近代環境運動，六七十年代風起云涌，1972年頒布了清潔水法案，從1972年開始美國投入大量資金建污水處理廠，但是并沒有達到想要的水質效果。這種情況下，上個世紀90年代初期，他們開始了低影響開發的實踐。所以我個人理解，LID在美國是水環境污染控制技術的一部分，美國的LID的建設標準中，其控制雨量一般也叫做water quality volume。

美國的西部，比如說西雅圖，在低影響開發方面做的非常好，他們研究發現，雨水的直接排放對生態威脅是比較大的，西部沿海靠北的地區是美國非常重要的三文魚產區，雨水直接排放造成三文魚發育不良、畸形、死亡等等，這是水生態非常敏感的地區。西雅圖大規模推廣綠色基礎設施和這個有關系。

2010年美國紐約編制了綠色基礎設施的規劃，用以減緩合流制污染溢流污染。用綠色基礎設施結合灰色基礎設施的辦法做，20年需要投53億美元，用傳統的灰色的辦法則需要用68億美元。從整個周期來說綠色辦法是非常精明、經濟、有效的方式。

華盛頓特區也在通過綠色基礎設施建設把合流制溢流污染的深隧調蓄量大規模降低。

總結一下二者的關系說，廣義的海綿城市建設是包括黑臭水體整治的，而狹義的海綿城市類似于美國綠色基礎設施，是黑臭水體治理中應對城市面源污染的有效措施。

產業機會在哪里

第四個部分，我簡單談一下我理解的海綿城市和黑臭水體整治背后的產業機會。海綿城市建設的錢花在什么地方？國辦發75文件說的比較清楚了，包括海綿型道路和廣場建設、海綿型建筑和小區、海綿型海綿型公園建設、河道生態治理、城市排水管網建設、黑臭水體整治、內澇治理等。

城市黑臭水體整治到底要做什么？這也是大家非常關注的，最近各城市人民政府也都行動起來了。在建設部發的黑臭水體工作指南中，說的非常清楚，要截污納管、面源控制、內源治理、生態修復、活水循環、清水補給。

這個是我們做黑臭水體整治中必須認識到的問題。圖中的照片是中國南方某城市的照片，生活在這樣的環境里面，周邊老百姓顯然是不會高興的。

黑臭在水里，根源在岸上，核心在管網。治理黑臭水體要做的工作很多，但是核心問題是截污。此外，特別需要強調的一點，黑臭水體的治理需要統籌規劃，一河一策，要避免盲目的工程堆砌。而且要注意和水環境綜合治理適當區分。黑臭水體整治是在有限時間內設定的有限目標。

未來需要怎樣的產業模式

第五部分，我簡單談一下對產業模式的認識。回到2015年國辦發75號文件。國辦文件里面說，要按照PPP的模式來推動海綿城市建設。文件里邊提到，要鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業、制造企業與金融資本相結合，組建具備綜合業務能力的企業集團或聯合體，采用總承包等方式統籌組織實施海綿城市建設相關的工作。

去年建設部和國開行、建設部和農行分別發了關于開發性、政策性金融支持海綿城市建設的文件。最近大家可能關注濟南、鎮江、遷安等地海綿城市的PPP項目。這種PPP項目未來可能會快速增加。

根據2015年國辦發75號文件，按照PPP的模式和項目整體承包的運作方式，未來行業可能會出現分化：一些大的公司朝更大的方向演進，還有一些公司朝著更專業的方向演進。什么都想干的公司，未來生存的空間比較小，中建、中電建、北控、首創等具有資金、資源、管理等方面的優勢和資源整合能力的大型國企可能會優先受益，慢慢演化成為平臺公司。專業公司的服務對象可能會是中標后的社會投資人，小公司直接從政府拿項目單個來做，未來的機會會減少。

但是采用PPP和總承包的背景下，企業也面臨幾個風險：

第一是技術風險，當前這些項目打了包，這么復雜的項目，要按照績效考核，不是那么好做的。如果企業采用的技術路線不能達到環境績效的要求，根據環境績效服務合同的要約，可能有些企業大量資金投進去，環境沒治理好，最后拿不到錢，可能面臨巨額的經濟損失；

第二是項目的復雜程度和邊界條件帶來的風險，因為PPP項目涉及了后期的運營維護，這些運營維護比較復雜，這和傳統的污水處理廠運營不太一樣，涉及到和市政、城管、園林等部門的分工協作，這需要企業進一步研究創新模式；

第三是PPP項目時間比較長帶來的風險，20-30年的運營期，尤其是流域治理，中間有很多不確定性，比如上游的大量開發，比如流域中人口的增加導致污水量的快速增大等，都會給帶來一些風險。

最后我簡單總結一下，海綿城市的建設是一個大趨勢，國家當前正在大力推進。這里面涉及到很多內容，水務行業、園林行業、施工企業、設備銷售、材料供應和金融資本等都會有很多的機會。未來海綿城市的推進方式肯定以PPP為主，而且以項目整體打包的方式為主，甚至把水廠、污水處理廠等優質資源都打包放進來。所以未來大公司成為二甲方的現象越來越多，公司要不然做的很大做成平臺，要不然做的比較專。此外，企業還應該更加重視技術積累和進步，充分認知技術背后的復雜性。

編輯： 陳丹丹