薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局

時間：2016-11-21 09:39

來源：財(cái)政部PPP中心

作者：薛濤

三、按照上述分類的市政環(huán)保PPP的基本落地情況和對產(chǎn)業(yè)格局的影響

1.非PPP項(xiàng)下的市政環(huán)保購買服務(wù)項(xiàng)目(D類)

這個領(lǐng)域本不是本文要討論的重點(diǎn)，只是很多項(xiàng)目與PPP高度相關(guān)，同時也是環(huán)保企業(yè)積極在參與的，具體項(xiàng)目包括垃圾清掃、收運(yùn)、城鄉(xiāng)垃圾一體化收集、水體維護(hù)、環(huán)境監(jiān)測。這類輕資產(chǎn)項(xiàng)目，規(guī)范流程應(yīng)該是采用政府購買服務(wù)程序。在這個領(lǐng)域，大小公司、國企民企都有機(jī)會參與，行業(yè)集中度極度分散。相對而言，在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域很久以來就有了委托服務(wù)的傳統(tǒng)，聚光、雪浪和先河這類上市公司有一定的優(yōu)勢。水體維護(hù)領(lǐng)域之前基本是小公司在參與，而現(xiàn)在很多已經(jīng)被PFI項(xiàng)目打捆，使小公司必須要和大公司合作才能獲得機(jī)會。作為環(huán)衛(wèi)公司市場化的舉措之一，垃圾清掃收運(yùn)外包服務(wù)這兩年也開始流行，比如北控水務(wù)專門成立的北控環(huán)境，以期在該領(lǐng)域做大做強(qiáng)。這類項(xiàng)目也有一部分也與后端垃圾焚燒項(xiàng)目打捆，被大型環(huán)保公司承接，在此布局的典型企業(yè)有啟迪桑德、首創(chuàng)環(huán)境等公司。

這個領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，一是前文所說的，很多購買服務(wù)項(xiàng)目被掛上了PPP的帽子，不僅混淆概念，還過分延長服務(wù)期限，具體案例比比皆是。另外，借政府購買服務(wù)變相融資做基礎(chǔ)設(shè)施肯定應(yīng)該被禁止，財(cái)政部近期又再度發(fā)文進(jìn)行了規(guī)范。

2、非特許經(jīng)營的政府購買服務(wù)PFI類項(xiàng)目(C類PPP)

這類項(xiàng)目的推出是本輪PPP與特許經(jīng)營時代的最大區(qū)別，可以理解為這是對投融資平臺和BT模式叫停后必須為地方政府打開的通道。當(dāng)前，在市政環(huán)保領(lǐng)域，PFI項(xiàng)目主要包括海綿城市和黑臭水體治理，典型的如通州230億流域治理項(xiàng)目、海口50億黑臭河道治理項(xiàng)目和遷安、鎮(zhèn)江等地的海綿城市項(xiàng)目。

雖然，這類項(xiàng)目如果操作不夠細(xì)致有可能演變?yōu)轫?xiàng)目內(nèi)涵上類似拉長的BT。但筆者認(rèn)為，在市政環(huán)保領(lǐng)域推出城市流域治理的PFI打捆項(xiàng)目，作為PPP的重要探索方向具有積極意義。如果要避免PFI項(xiàng)目淪為單純的融資工具并且因此與簡單BT劃開界限，在項(xiàng)目需求上應(yīng)該需要體現(xiàn)出以下三點(diǎn)必要性的存在：

1、項(xiàng)目應(yīng)該有明確的可實(shí)施的考核指標(biāo);

2、要達(dá)到項(xiàng)目的考核指標(biāo)需要系統(tǒng)化的整體方案;

3、項(xiàng)目需要長期維護(hù)以達(dá)到考核指標(biāo)(前文所述的“可維護(hù)性”)。

在黑臭水體治理方面，各地政府面臨的關(guān)鍵問題是“水十條”中城市河道斷面考核的要求如何得到落實(shí)。系統(tǒng)集成要求高，且要保持河道斷面指標(biāo)達(dá)標(biāo)，對長期維護(hù)有很高的要求，也使得在這個領(lǐng)域應(yīng)用PFI模式有了必要性。從這點(diǎn)出發(fā)，對在海綿城市領(lǐng)域推進(jìn)PPP筆者持謹(jǐn)慎保留態(tài)度，而對于土壤修復(fù)類的項(xiàng)目則堅(jiān)決反對，土壤修復(fù)類項(xiàng)目沒有維護(hù)和系統(tǒng)集成的要求，考核也較容易，如果采用PPP模式，也就背離了其核心目的，淪為單純的融資工具，所以筆者一直堅(jiān)持在土壤修復(fù)領(lǐng)域不宜采用PPP模式。而對于廠網(wǎng)一體化的污水處理項(xiàng)目(相當(dāng)于B類和C類的混合)，核心要看企業(yè)在管網(wǎng)規(guī)劃優(yōu)化、后期維護(hù)甚至執(zhí)法方面的參與程度，考慮到社會資本方在排污許可管理和工業(yè)污水接管排放監(jiān)管等方面如想?yún)⑴c管理，在執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移方面存在障礙，這種客觀狀況在一定程度上減少了社會資本參與管網(wǎng)運(yùn)營的意義。

即便黑臭水體治理項(xiàng)目采用PPP存在必要性，執(zhí)行中也出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目中的一個常見問題，即在招標(biāo)之前政府并沒有能力制定完善的項(xiàng)目方案，咨詢公司的幫助也很有限，因此與公建模式去對比而做的VFM評估很難有準(zhǔn)確的量化結(jié)果和可靠結(jié)論。此外，對技術(shù)集成方案的優(yōu)化按常理應(yīng)該在招標(biāo)評審階段完成，實(shí)際操作過程中，由于留給這一階段的時間過短，并且價(jià)格是主要的競爭因素，導(dǎo)致社會資本只能在中標(biāo)后的實(shí)施階段才真正開始完善技術(shù)方案。因此對社會資本的評估選擇很難做到完全客觀，價(jià)格評估和成本控制也有較大的難度。因此，筆者建議適當(dāng)延長招標(biāo)期，同時引入世行的“兩步招標(biāo)法”采購模式，來解決這個問題(先招技術(shù)方案進(jìn)行比選和優(yōu)化自身的方案)。

盡管有上述種種不利因素，筆者還是觀察到，南寧那考河PPP項(xiàng)目之后，這類項(xiàng)目都約定了明確的斷面考核指標(biāo)，對社會資本而言壓力較大，也迫使他們認(rèn)真地優(yōu)化方案和尋找合適的技術(shù)，這對改變傳統(tǒng)公建模式中時而出現(xiàn)的重建設(shè)輕運(yùn)營和對效果缺乏追責(zé)手段的狀況有積極意義。

這類大型PFI項(xiàng)目對產(chǎn)業(yè)格局的影響也非常明顯，動輒十億百億的項(xiàng)目總規(guī)模對資本和融資要求巨大，民企和非上市公司很難參與，大量小公司也只能淪為給大企業(yè)打工的配角。另外，工程公司類的央企和前期以BT見長的園林類上市公司的介入，沖擊了E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖傳統(tǒng)A方陣(北控、首創(chuàng)等)的優(yōu)勢地位。關(guān)于這部分的市場格局，E20環(huán)境平臺將在明年年初的水業(yè)十大影響力評選中啟動對城市黑臭水體治理的業(yè)績評選，并將在明年三月份的第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇予以發(fā)布。

3、政府購買服務(wù)型的特許經(jīng)營項(xiàng)目

這類項(xiàng)目通常采取BOT模式，是市政環(huán)保領(lǐng)域PPP應(yīng)用最成熟的領(lǐng)域，其原因前文已有分析。相對而言，BOT模式在這類項(xiàng)目中應(yīng)用中所需探討的問題較少，由于較容易制定支付和考核方式，且政府又不需要對工程的實(shí)際造價(jià)進(jìn)行評估，績效考核成熟可控，因此依然是業(yè)內(nèi)公認(rèn)的成熟PPP模式，如項(xiàng)目本身并無其他特殊要求(比如投資過大或者業(yè)務(wù)復(fù)雜需要更多的協(xié)調(diào)合作)，在這種模式里強(qiáng)迫植入合資合股要求屬于多此一舉。

根據(jù)E20研究院十二年的數(shù)據(jù)積累可以觀察到，BOT模式已經(jīng)成為新建項(xiàng)目的主流模式，在政府購買服務(wù)型的特許經(jīng)營領(lǐng)域，BOT得到廣泛實(shí)踐也最為成熟，不但提高了公共服務(wù)的供給效率，也培養(yǎng)了一批成熟的環(huán)保企業(yè)，難能可貴。而對于政府監(jiān)管型的特許經(jīng)營項(xiàng)目，在供水領(lǐng)域十多年的摸索已經(jīng)證明，BOT模式并不適合。

BOT模式從十二年前特許經(jīng)營時代開始推進(jìn)到現(xiàn)在，從下圖所顯示的數(shù)據(jù)來看，在水務(wù)領(lǐng)域的特許經(jīng)營時代已經(jīng)形成了一定的國進(jìn)民退的現(xiàn)象，但是在固廢領(lǐng)域卻不太明顯。概其原因，污水領(lǐng)域單體廠建設(shè)項(xiàng)目已近尾聲，部分做投資運(yùn)營的中等規(guī)模企業(yè)由于資金和品牌所困，紛紛被龍頭企業(yè)兼并，而前述的PFI模式打捆的污水廠這樣的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，更需要大型重資產(chǎn)公司才有可能獲得。

在垃圾焚燒領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)依然處于高峰期，依然以投資規(guī)模適中的單體項(xiàng)目為主，BOT的建設(shè)期間利潤可以改善公司的當(dāng)期報(bào)表(BOT的建設(shè)利潤僅是改善財(cái)務(wù)報(bào)表，運(yùn)營利潤依然至關(guān)重要，這個對比BT的以建設(shè)利潤為核心利益，是兩個差距很大的概念)，融資渠道比較通暢，而且其他固廢處置細(xì)分領(lǐng)域門類(餐廚、廚余、危廢、動物尸體和污泥等)及新建項(xiàng)目都層出不窮(比如發(fā)改委推進(jìn)的五批餐廚試點(diǎn)項(xiàng)目大大刺激的新市場的產(chǎn)生)，給民企為主的中小企業(yè)分得一杯羹。但按照水務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展趨勢，在未來三年，固廢領(lǐng)域的整合兼并必然會發(fā)生，行業(yè)集中度也會逐步提高。

圖 7

圖 8

無論水務(wù)還是固廢領(lǐng)域，需要提高的方面有以下幾點(diǎn)：一個是中期評估得不到重視(建設(shè)部特許經(jīng)營條例126號文所提出的要求得不到落實(shí)，甚至近期的發(fā)改和財(cái)政的文件中已經(jīng)難覓蹤跡，令人扼腕)。考慮到在長周期鎖定合作伙伴的特許經(jīng)營中如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和提高效率，中期評估是一個很好的機(jī)制。可惜這方面無關(guān)地方政府最在乎的融資需求，在落地中得不到應(yīng)有的重視，背后體現(xiàn)了整個行業(yè)重建設(shè)輕運(yùn)營、重推進(jìn)輕總結(jié)的傾向。

其二，低價(jià)競爭陰云不散。由于單體項(xiàng)目模式成熟，資本市場通道順暢，在資產(chǎn)荒的現(xiàn)在成為競爭白熱化的紅海。各類低價(jià)案例屢見不鮮，為后期的穩(wěn)定運(yùn)營埋下了隱患，而住建部、財(cái)政部等四部委最近聯(lián)合發(fā)文推進(jìn)垃圾焚燒的文件(建城[2016]227號)中首次看到對這方面的關(guān)注，值得表揚(yáng)。

其三，環(huán)保企業(yè)達(dá)標(biāo)情況并不樂觀，企業(yè)擴(kuò)張后的穩(wěn)定性值得關(guān)注。由于地方政府對環(huán)境問題的重視程度依然不足，受低價(jià)競爭的影響，以及環(huán)境監(jiān)管體系的建設(shè)尚未完成，目前無論污水還是垃圾處理嚴(yán)格達(dá)標(biāo)的狀況并不理想，企業(yè)靠偷排盈利的情況時有發(fā)生。隨著國家對這方面整治力度的加強(qiáng)，對現(xiàn)有企業(yè)的生存狀況會造成一定的沖擊，也會帶來社會資本的責(zé)任心(尤其民企)不如公建公營企業(yè)的爭議，值得行業(yè)認(rèn)真面對。

圖 9 污水處理市場化的比率

圖 10 垃圾焚燒市場化比率

2015年度中國水業(yè)十大影響力企業(yè)及總規(guī)模

圖 11 2015年度水業(yè)十大影響力企業(yè)污水處理占市場化的比例(行業(yè)集中度)

2015年度中國固廢行業(yè)十大影響力企業(yè)及生活垃圾焚燒總規(guī)模

圖 12 2015年度固廢十大影響力企業(yè)生活垃圾焚燒占市場化的比例(行業(yè)集中度)

4、政府監(jiān)管型的特許經(jīng)營項(xiàng)目

應(yīng)該說，在環(huán)保領(lǐng)域鮮有直接面向用戶(非政府)收費(fèi)的狹義特許經(jīng)營項(xiàng)目，因?yàn)槲鬯幚硎峭ㄟ^自來水費(fèi)代收，目前均以行政事業(yè)性收費(fèi)模式進(jìn)入財(cái)政系統(tǒng)，最終歸于前述的政府購買服務(wù)型特許經(jīng)營項(xiàng)目，而垃圾處理費(fèi)目前尚未征收。唯一例外的是工業(yè)危廢項(xiàng)目，屬于典型的政府監(jiān)管型特許經(jīng)營項(xiàng)目，政府授予特許經(jīng)營權(quán)、一定程度上的壟斷權(quán)(主要是一個區(qū)域內(nèi)限定了有限數(shù)量的危廢企業(yè))，但工業(yè)企業(yè)支付處理價(jià)格(污染者付費(fèi))，且有權(quán)挑選危廢處理企業(yè)和在一定范圍內(nèi)商定價(jià)格。除了危廢項(xiàng)目以外，這類項(xiàng)目基本發(fā)生在非環(huán)保領(lǐng)域。

供水、供熱、燃?xì)膺@類市政項(xiàng)目，是典型的狹義特許經(jīng)營項(xiàng)目。這類PPP項(xiàng)目機(jī)制建設(shè)需要考慮以下要素：

1.選擇社會資本時的公開公平性原則;

2.價(jià)格聽證機(jī)制：運(yùn)營成本需要接受政府監(jiān)審，價(jià)格調(diào)整需要向居民公開聽證;

3.需要授予區(qū)域壟斷權(quán)，服務(wù)質(zhì)量要被嚴(yán)格監(jiān)管以避免損害直接用戶的利益，涉及公共服務(wù)的信息公開要求高;

4.有可能需要財(cái)政補(bǔ)貼(例如落后地區(qū)的管廊建設(shè))，當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼占比極高時，項(xiàng)目性質(zhì)可能向政府購買服務(wù)PFI模式(C類)轉(zhuǎn)化(比如落后地區(qū)的管廊建設(shè))。

前文已提到，像燃?xì)膺@樣擺脫財(cái)政補(bǔ)貼的純經(jīng)營性項(xiàng)目容易走簡單的私有化模式，存在風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，對于這類優(yōu)良的項(xiàng)目，聰明的地方政府更傾向于交給公建公營企業(yè)直接承擔(dān)，以作為投融資平臺轉(zhuǎn)型到專業(yè)化公司的最佳盈利性業(yè)務(wù)。從近期行業(yè)部門發(fā)布的文件對這類項(xiàng)目的描述中可以看出，這類與公共服務(wù)關(guān)系最緊密的(由于直接面對居民用戶)PPP，其頂層制度研究依然薄弱。價(jià)格機(jī)制改革尚未真正啟動，且需要結(jié)合地方公建公營企業(yè)的發(fā)展來做對比研究。在當(dāng)前，整個地方財(cái)稅制度改革逐步向環(huán)境資源全成本和追求長期穩(wěn)定化模式的目標(biāo)艱難挺進(jìn)的局勢下，在這一方向上的深入研究十分必要。

寫在結(jié)尾：

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