E20環境平臺記者從中國水協排水專業委員會2016年工作會暨污泥處置新思路研討會獲悉，2014年韓國的污泥基本全部實現了妥善處置，且70%的污泥實現了再利用。根據E20研究院最新發布的《中國污泥處理處置市場分析報告（2016版）》顯示，目前全國產生的含水率 80%的污泥104301.4噸/天，是韓國污泥產生量的四倍還多，無害化處置率僅31%-36%左右，污泥違法傾倒的問題不斷被曝光，由此造成的二次污染問題嚴重。如何解決中國的污泥問題，也成為中國環境治理的一塊“心病”。對比國內外污泥處理處置的經驗，政策的突破是污泥問題解決的根本。

韓國：70%的污泥實現了再利用完善的政策確保污泥問題的徹底解決

根據韓國大邱環境公團理事長尹瑢文的演講獲知，2014年，韓國全國正在運營的規模在500立方米/日以上的污水處理廠共有587座，日處理能力2446.8萬立方米，每天產生10187噸的污泥。目前韓國的污泥基本達到了全處置，其中1%進行陸地填埋，29%進行焚燒，污泥的再利用達到了69.9%。韓國污泥再利用技術主要包括以下四種技術：碳化、固化、腐熟化、干燥燃料化（火電廠輔助燃料）及原料化（水泥原料）。韓國污泥問題的妥善解決，來自于其政策的推動。

碳減排壓力推動新再生能源利用的發展

韓國與國際社會約定，到2030年止，減少將近8億6000萬噸的二氧化碳，以韓國現狀來看，還存在9700萬噸的減排缺口，得花42億元人民幣以上的財政支出購買國外的碳排放權；這一現實對韓國來說是非常大的負擔，圍繞減排目標，不得不向國民經濟產業轉移減排負擔，因此，韓國政府為了實現減排目標，找了各種各樣的減排手段。能源部門是碳排放的最大的部門，自2012年開始，韓國政府對主要發電公司實行了使用新再生能源供電的義務制，在發電公司的整體發電量中，根據國家制定的發電比例，必須使用新再生能源，到2020年，總體發電量的7.2%必須用新再生能源發電。這比例用標煤換算的話，能夠代替504萬噸的標煤。而且在2008年，法規規定了有機廢棄物作為發電燃料使用的標準，隨后，政府制定了更多有機廢棄物能夠成為發電燃料的法律依據，而且使用更多的有機廢棄物發電，能夠減少更多標煤的使用量。韓國政府明確制定了在今后四年內，將90%以上的可燃性廢棄物和44%以上的有機廢棄物都轉換為發電燃料能源化的目標。

韓國政府自2010年制定《低碳綠色增長基本法》以來，幾乎每年都制定了相關法規和政策推動新再生能源產業的發展。并且通過激活碳排放權交易制度，創造了新再生能源產業的發展環境，可以說把溫室氣體減排壓力變為新再生能源撫育的機會。韓國的碳減排政策直接影響到有機廢棄物政策。

補貼制度推動有機廢棄物燃料化的發展

韓國由于國土面積小，為節約各種成本，一直實行廢棄物海洋排污制度，這造成了嚴重的海洋污染。所以自2012年起，陸續禁止了包括市政污泥在內的有機廢棄物的海洋排污行為，到2016年初，全面禁止了任何有機廢棄物的海洋排污行為。所以為推動有機廢棄物的處置，目前正在擴充燃料化設施的建設。為推動有機廢棄物燃料的發展，韓國政府要求發電廠必須購買再生燃料，所以只要地方政府計劃申請、建設污泥燃料化設施或者改造非燃料化設施時，中央政府會給與一定比例的補貼。韓國政府亦明確了污泥燃料化產品的供應價格，根據含水率的不同價格有所不同，政府亦進行一定比例的采購補貼；并充分考慮了發電廠的需求制定了有機廢棄物的發電燃料標準，含水率不高于10%。這樣，火力發電廠只需支付運費，就可以無償使用污泥干燥燃料。現在，電廠都希望與污泥處理企業簽定長期供銷合同。

政策引導污泥能源化的發展

改變對污水處理設施的認識，正在從以改善水質為目的的能源消耗設施轉成以廢為寶的新再生能源的生產設施的認識轉變，并且出臺了配套政策，引導污水處理設施能夠自主做到能源利用，為此鼓勵污水處理廠處理設施著力進行污泥厭氧消化的發展。 

成功擔保制推動污泥設施的有效運行

成功擔保制是韓國環境部發布的一項制度。這一制度規定，已經被政府確認具有技術和資金實力的企業，可以向政府建議承接污泥處置項目，項目成功運行6至9個月后，再由政府支付資金。項目成功與否，需要由專家組進行評估。如果認定沒有成功，政府會給予企業一年的期限進行調整。如果還不成功，企業就要拆除所有的設施，恢復原狀。成功擔保制第一個試用的案例是韓國首都填埋地干燥燃料化設施，在2009年韓國環境部直屬的首都填埋公社，日處理一千噸的市政污泥處理設施的計劃，當時由恩百康斯公司以成功擔保制向韓國環境部提出了日處理一百噸的驗證工程，如果驗證工程成功，再多增加九條一百噸的處理線，達到日處理一千噸的處理設施。韓國恩百康斯投入3300萬人民幣，建設了日處理一百噸干燥燃料生產線，通過驗收證明其穩定性，最終得到了日處理一千噸的工程。

從韓國污泥處理處置的經驗來看，其根據自身國情、特點等因素，制定了相適應的污泥資源化利用處置路線圖，有以下幾點啟發：一是通過政策引導對污泥處理處置設施的重新認識；二是通過政策支持，明確污泥處理處置的方向；三是利用強制性政策以及補貼制度推動污泥資源化產品的利用，解決了資源化產品的出路；四是成功擔保制解決了污泥處理項目政府和企業運作機制。

中國：污泥政策障礙待解市場突破或在一夜間

從韓國污泥處理處置的經驗看，政策的不完善目前是中國污泥問題始終沒有妥善解決的主要原因。

強制性的政策缺失監管嚴重缺位

我國目前污泥處理處置政策不僅數量少且較為滯后，缺乏強制性的政策導致社會仍舊對污泥問題遠低于重視水污染和大氣污染的程度，尤其對于污水處理廠的運營企業來說也缺少應有的緊迫感。

管理缺位之一——嚴格的全過程監管。導致污泥去向不明，偷拍事件不斷爆發。政府有關部門須高度重視污泥處理處置的重要性和對環境影響的安全性，加強污泥處理處置的管理、監控，加強社會宣傳，提高公眾認知。將污泥科學納入政府監管的序列；同時還應公開污泥的處理處置方式，將輿論監督作為政府監管的輔助手段。

管理缺位之二——系統的處理處置規劃。目前在國家層面，還無污泥處理處置的專項規劃。專項規劃是污泥處理處置的指導性方針，它的缺乏必然使污泥的處理處置處于無序狀態，給監控、管理帶來混亂。

部分政策導向錯誤 導致行業發展方向偏離

考察污泥處理效果很重要的一個指標就是污泥處理后泥餅含水率。在《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）中，明確指出，城鎮污水處理廠的污泥，脫水后污泥含水率應小于80%。在《城鎮污水處理廠污泥處置混合填埋用泥質》（GB/T23485-2009）中，規定，污泥用于混合填埋時，其基本指標中污泥含水率需小于60%。2011年，環境保護部辦公廳發布的《關于加強城鎮污水處理廠污泥污染防治工作的通知》中提出，污水處理廠以貯存（即不處理處置）為目的將污泥運出廠界的，必須將污泥脫水至含水率50%以下。

雖然在《城鎮污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術政策(試行)》（建城[2009]23號）中明確了不同情況下宜采用的污泥處理工藝以及污泥的各種出路，但兩項標準導致了污泥填埋成為了最普遍的污泥處置方式。這些標準其本意是為了讓地方政府在污泥處理處置技術升級過程中有一個緩沖，同時通過提高含水率要求以緩減各地填埋場庫容告急的壓力，但實際目前這些政策卻使整個行業一味追求含水率，甚至在國內掀起了一股“板框壓濾機”的風潮，而地方政府也因有政策可循而對該現象坐視不管。

標準缺乏系統性、科學性

系統的、科學的污泥處理處置標準是監控污泥處理處置、選取合理技術路線和采取有效技術政策的重要前提。從國家層面的標準來看，現共發布過污泥相關標準16項，其中包括污泥泥質相關標準有8項，排放標準4項，分類標準1項，檢驗方法1項，技術規程1項，還有1項設計規范。整體來看，大部分污泥相關標準均為推薦性標準和行業標準，國家強制標準有5項，其中《農用污泥中污染物控制標準》(GB4284-84)和《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB 18918-2002)發布時間要追溯到1984年和2002年，在《生活垃圾填埋場污染控制標準》(GB16889-2008)中關于污泥的規定只有一條，而水泥窯協同處置污泥的設計標準，對整個行業參考性較小。目前最新執行的強制性標準為《城鎮污水處理廠污泥泥質》(GB24188-2009)，標準內容也僅僅只有對4.2.1條款的城鎮污水處理廠污泥泥質基本控制指標及限值作出強制性要求，其他條款如監測分析方法等均為推薦性。

此外，我國標準的制訂、評價、修改缺乏規范化和完整性的體系，致使標準修訂不及時，各標準間缺乏協調和統一性。

價格機制依然沒有形成 補貼政策缺失

污泥處理處置費用應該被納入污水處理費，并在2014年1月1日起施行的《城鎮排水與污水處理條例》再次明確。但是，根據E20研究院調研結果顯示，目前，將污泥處理處置費用納入污水處理費用的地方僅有北京市、江蘇省太湖地區、江蘇省常州市、廣州市等部分地區。其中，江蘇地區污水處理費相對較高，其污泥處置費為0.2元/噸，在污水處理費中占比僅為15%左右；廣州市污泥處理處置費用僅有4分錢。在目前全國污水處理費還不到位的情況下，污泥處理處置費用的到位就更難。在價格機制不到位的情況下，就需要政府對污泥的處理處置進行補貼，特別是為鼓勵污泥的資源化利用，建議形成政策性補貼，并且這種資源化補貼，并不是從政府的社會服務責任出發，而是從國家資源綜合利用的產業政策出發。

綜上，我國污泥問題的解決，缺少的不是技術，也不是資本，主要還是政策的不明確。而現階段的污泥處理處置所需要的政策，不是指定了技術路線的政策，而是指明了問題解決方向、指向治理效果的政策。根據E20環境平臺最新了解的信息，目前環保部與住建部兩部委正就污泥處理處置問題積極尋找解決方法，或將把污泥處理處置納入到總量減排中來。E20研究院認為，如果此政策能出臺，污泥市場也將會被打開。而政策的發布，也許是漫漫長夜，也許是一夜之間。

此文章準備發布之時，恰看到某公號文章稱“專家熱議：我國城市污泥處理領域可實話PPP模式”，針對此話題， E20環境平臺高級合伙人/E20研究院執行院長薛濤表達了不同看法，他認為目前在污泥領域實施PPP模式遠比在污水領域困難很多，雖然目前污泥處理處置市場已有億空間，主要有以下六大原因：

第一，責任主體不清晰。在污泥處理處置項目中，投資商首先要面對的責任主體為地方住建部門，但是目前大部分未市場化運作的城市污水處理廠的資產基本掌握在地方排水公司手中，目前排水公司的作用及責任界面還不是很清晰；另外近一半已通過BOT/TOT等方式實現了市場化運作的污水處理廠，其產權已歸屬社會企業所有，因此在污泥的項目協調上，難度變大。

第二，對于PPP項目而言，后端的復雜性制約了其在污泥領域的推廣。目前，污泥項目很重要的一環是解決處置問題，但后端處置相對復雜，但是多數PPP投資方沒有能力協調后端的處置問題，因此污泥PPP項目不像污水和垃圾焚燒項目那么簡單。

第三，經費的缺失，這也是PPP落地難的最重要的原因。這與責任主體的不清晰有直接關系。政府把污水處理費支付給了排水公司或是投資商，一方面責任不清晰會遭成雙方推諉，另一方面目前污水處理費中也沒有劃出一塊固定的費用是給污泥處理用的，因此污泥處理費“難出”。自然，對于污泥投資商而言，費用無法保證，未來的利潤空間就無法保障。

第四，技術路線多樣而適應性弱。PPP項目適合用一種通常性路線反復復制，這樣會較容易推廣，像污水處理廠項目或是垃圾焚燒項目，但污泥項目的技術路線千百種樣，而且每一種技術路線都可能有它自身的長短板，因此，在污泥項目中，很難有像水務領域存在的像北控水務、首創股份等為代表的此類投資商，因為體量大的企業很容易在污泥項目上找不到北，正如“大炮打蚊子”，而具備技術的中小污泥企業，又沒有投資能力，所以此點也是很大的問題。

第五，國家強制標準的缺失人，使得PPP項目的采購不夠緊迫，付費得不到保障，造成在污泥處理處置過程中，政府“可拖就拖”的局面，所以目前多地的污泥以“政府妥當轉移”為主，因為省錢、節省成本，如果實施PPP項目，責任就轉移到投資商了，這種不妥善的處置，對投資商的危害很大。因此，沒人敢做正規的污泥PPP項目，也與監管力度有關。

第六，污泥有各種各樣的規模的變化，單一項目分散、投資不高，對于PPP項目來說，資產的投資額不夠支撐一個投資公司放大的訴求。相反，E20研究院觀察到，在某些與固廢的協同處置的項目上，用大的資產拖動的小的資產的處置，比如翰藍環境的循環經濟園模式，其他領域單獨做污泥PPP項目，面臨資產額度低下的問題，不太適合。

目前據E20研究院不完全統計，大部分污泥仍采用脫水至60%進行填埋的方式進行處理處置，填埋場逐漸滿容，后端資源化利用或將成為未來污泥處置的主要方式。在生態文明建設、國家供給側結構性改革的大背景下，污泥行業的政策、技術、競爭格局將迎來哪些變化？更多詳情請關注E20研究院近期將推出的 《中國污泥處理處置市場分析報告（2016版）》。

本文作者：E20環境平臺合伙人/E20研究院院長助理  肖瓊

編輯： 李艷茹