近期，蘭州供水污染事件引起社會的普遍關注，也引發了外資水務甚至市場化改革的質疑。筆者認為經營者是否外資并非本次事件的核心問題，其一方面反映了中國供水服務目前存在的安全隱患、低質低價的行業現狀，也反映了供水服務中政企關系不清的問題實質。

一、 城市供水服務本質

中國城市供水服務屬于政府的市政公共服務范疇，地方政府是城市供水公共服務的責任主體，無論引入外資、民營還是國有獨資經營，任何形式的服務模式，地方政府都是供水服務最終的責任主體。因為城市供水作為公共服務的核心內容，因此其評價核心是保證供水服務的安全性、保障性、持續性，是讓低收入人群也能喝上放心水，第二目標是服務的效率和可持續性。而控制水價、引入外資、引入市場機制等都不是水務改革的目標，而是手段。

二、 政企服務關系

就蘭州供水污染事件而言，社會各界的疑惑也針對于此，即責任到底是誰的？政府的、合資供水公司的，還是石化公司的？這需要理順公共服務采購體系之下的政府、排污企業、自來水公司之間的責、權、利關系。

城市水務服務作為一種公共服務，涉及到政府、企業、公眾三方關系。其中，政府是公共服務的責任主體，處于三方關系的核心位置。一方面，政府決定著公眾所要支付的用水價格和服務要求；另一方面，政府也在決定著企業以什么形式為公眾提供水務服務。無論哪一種服務形式，政府直接通過事業單位提供也好，由各種供水企業幫助政府提供也好，并不妨礙城市供水的公共服務性質，政府仍然對城市供水負總責，不管是哪個環節出了事，政府應該承擔第一責任。供水企業是幫助政府提供供水服務的服務主體，地方政府與供水企業之間是特許經營關系，即一種契約關系，雙方的責任和義務都是通過特許協議來約定的，且這種協議是經濟協議，不是行政性許可，且協議關系應該清晰界定各方責任的劃分，包括但不限于：設施投資更新、設施運營、服務持續、水質保障、貧困人群的保障等，當然也包括第三方應急事故的應對，協議沒有約定的責任都應該屬于政府的責任范圍。

但是并不是說，在蘭州事件中，作為提供供水服務的供水企業就沒有責任。作為一個專業化且具有責任感的水務服務公司，應該有效提示政府可能的責任缺位。而從信息公開的延遲上看，政府和供水公司并沒有很好地配合完成及時公開信息。

政府公共服務向社會企業采購時，對服務主體核心的要求只應是專業化和非專業化的區分，而并非國有化、私有化、國際化的區分。因為，只有一家專業化的公司，才能有能力且有實力在供水服務的保障方面起到為政府服務和補位的作用。

三、 引入市場機制的改革沒有錯

蘭州供水污染事件的爆發，讓社會輿論再次將目標聚焦在水價以及外資進入等非核心環節上，甚至有個別觀點開始質疑引入市場機制的正確性。這與2007年蘭州水務引入市場化機制的過程本身存在爭議有關，因為當時是外資威立雅高溢價進入產權的項目，因此關注度極高，為后期的輿論質疑埋下了伏筆。

按照三中全會國家的政策方向來看，政府公共服務倡導由政府通過購買專業化的社會服務為主導來完成。通過引入專業化的服務機構來完成公共服務，不僅可以保證其所提供的服務具備較高的專業度，而且利于監管。縱觀市政公用事業過去十多年市場化改革走過的路，我們看到，公共服務市場化機制的引入也是中國快速城鎮化發展，地方缺乏足夠資金的必然結果。經過十余年的發展，中國水務的建設與服務都得到了極大的改善，快速提高了服務效率，提升了服務水平，解了決水務發展投資困境。

從總體上來看，城市供水市場化的改革，方向是正確的，結果是好的。在世界銀行發布的報告中，曾肯定的指出“中國的水務市場化改革總體是成功的”。一方面，相比于壟斷性較高的醫療、教育等其他公共服務領域，中國的城市供水服務口碑和服務水平是值得肯定的。另一方面國際同行共識，相比于其它發展中國家，中國的城市供水服務的水平也相對較高。

四、 水價由什么因素決定

既然城市水務服務是一種公共服務，為什么還要向公眾收費呢？主要原因有三個：

一是公平的需要。中國供水公共服務是不均等的，目前，中國的城市供水服務不像國家的國防服務，人人能享受到。目前中國城市供水服務人口不足四億人，也就是說大部分公民沒有享受到自來水服務。以北京為例，居住在城市里的人群享受了很好的供水服務，而居住在郊區或是農村地區的人群，還有很多無法喝上合格的自來水。從國際經驗上來看，非均等化服務的基本原則是“受益者付費”，以體現公平。若城市供水服務是一種免費服務，意味著財政支付，則是侵占了那些沒有享受到供水服務的人的權利，是不公平體現，因此中國目前的供水服務需要覆蓋全成本。有人例舉香港水價相對便宜，是因為香港全體公民都處在統一的供水服務標準之下，政府可以選擇一部分的財政支付補貼。

二是資源價格改革的需要。水價要體現水的資源性價值，國家多次提出要推進資源型產品價格的改革，水是其中重要內容之一。長期以來，人們習慣性地認為水資源是取之不盡、用之不竭的，要付也是幾分錢的費用，但是到今天水已經成為戰略性資源了，而資源是有價的，必須要對價到經濟發展中去。以煉鋼業為例，若水的資源價格被低估，鋼材產成品的水資源消耗成本就不能被充分體現出來，最終的結果即是透支了當地的水資源，以另一種形式補貼到外地、別的行業，甚至是其他國家。因此，水的資源性價格應該被充分體現。

三是節約用水的需要。水資源短缺的局面正日益嚴峻，水價提升利于節水，但是水價到了一定的程度，用水成為剛性需求，對節約用水的作用會變小，甚至沒有作用。因此，節約用水只是水價改革的第三個原因，并非主導原因。而體現公平、體現水的資源價值，才是公眾上交水費的兩個根本原因。

補充一條，因為供水的公共服務性質，收取水費必須考慮低收入人群的保障問題，政府必須對低收入人群實行用水補貼。

特許經營約定了供水服務中政府和企業的關系，而水價則貫穿了政府、企業、公眾的三方關系。如果拋開以上服務收費的三個必要理由，那么，水價的實際收取與否及水價高低根本上取決于政府的公共服務政策的取舍，而非簡單取決于供水企業的成本。即政府想讓老百姓為喝上干凈放心水上交多少費用。根據我們提出的杠桿理論，當供水服務標準確定后，通過績效管理能夠鎖定供水服務成本，政府在水務服務的過程中財政補貼得多，老百姓則少交水費，反之，老百姓則多交水價；政府規定的供水服務標準低，則制水、供水成本低，則水價肯定低；政府規定的工業用水價格越高，則居民生活用水價格就會低。

因此，終端水價的高低，并不僅取決于供水成本，成本僅是參考，真正水價的決定因素是政府公共服務政策的取舍，政府可以選擇低水價、甚至完全免費，像北京市的公共交通一樣，那么由地方政府的補貼必然大幅度增加。

五、 公眾參與

蘭州供水污染事件之所以被高度關注，很大程度上是由于公眾參與的結果。我們認為，對于中國的環境領域而言，公眾參與在推動行業的發展上是非常積極的因素，有利于供水服務提高效率和水平，有利于政府監督，尤其適合中國目前的服務體制。

公眾參與的前提是信息公開，即政府及企業可以做到保障公眾及時的、充分的知情權。供水是公共服務行業，關系每一個人的健康，一般而言除非特定的事情，信息均沒有需要隱瞞的，因“維穩”而隱瞞信息，只是各方尋找的借口而已。社會公眾是公共服務的受眾，應該第一時間獲得正確的信息。無論是在何種情況下，欺騙公眾是一種極其不正確的行為。蘭州事件之所以被批評，一定程度是沒有保障公眾及時的知情權。

信息公開是特許經營甲、乙方的共同責任，信息公開應該成為特許經營中甲、乙方必須約定的一個內容。一個負責任的政府、一個成熟專業服務公司，都是應該把其服務信息，包括服務標準、水質、成本等，及時向社會公眾公開的。

另外，因為水務服務的專業性特征，信息公開需要第三方機構的進入。水質的好與壞，服務的好與壞，是一般人難以全面感知的，因此有必要引入第三方的專業化檢測服務，以確保水質監測能準確、及時預警，并能向公眾及時進行信息的共享與公開。

六、 社會管理與公共服務

公共服務和社會管理都是政府的基本職能，對供水服務而言，“社會管理是皮，公共服務是毛”，如果社會管理不到位，公共服務就無法依托，所謂皮之不存毛將焉附。公共服務可以通過向社會購買服務來完成，而社會管理職能無法向社會購買服務，需要政府依法實施。

作為公共服務的基礎，政府的社會管理責任體現在許多方面，如：服務標準的制定、環境監管、工程規劃的到位等等。在供水服務過程中，供水建設的規劃由規劃部門制定，服務標準由衛生部門制定，環境排放標準由環保部門制定。可見，供水公共服務的基礎，并不都是由城市水務局所確定。這里并非呼吁“一龍治水”，相反，我們認為社會管理職能應該盡量與公共服務職能分離。只有政府的社會管理職能清晰了，依法管理的工作到位了，政府的公共服務職能才能委托專業化的公司通過采購完成。

社會管理必須依法進行，必須具備法律基礎。公共服務采購的執行依據經濟協議，而不是法規。而公眾具有支付義務和知情權。供水服務是一種社會服務的專業化提供，并不需要依法進行，但是供水涉及的社會管理，則需要依法有政府部門完成。如管道的鋪設、居民住所的拆遷、水源地的保護、污染源的管理等領域，都是社會管理的范疇，自來水公司無力代替政府完成，需要政府依法實施完成。垃圾焚燒同樣是以社會管理為基礎的公共服務采購，垃圾場規劃沒做好，選址沒做好，排放沒有做好，信息沒有及時公開等社會管理沒有做好，就極易引起公眾的反對，一旦公眾游行反對，垃圾處理服務公司就沒有解決的辦法。

在蘭州供水污染事件中，很多事情牽扯到的是社會管理的問題，即對排污企業蘭州石化的管理、對水源地的管理，這些問題超出蘭州供水公司的能力范疇，必須需要政府依法管理。如果政府不作為，一旦出了問題，供水企業反而容易成為眾矢之的，成為政府責任缺失的“背黑鍋者”。即目前蘭州威立雅水務的困境。

七、 關于PPP

目前，在國家政策的積極推動下，PPP（政府-企業伙伴關系）因為地方財政困難而成為熱詞，并得到了財政部門的大力推動。而實際上PPP與2003年開始推出的特許經營在本質上是一樣的，只是側重的側面不同，一個是體現財政及融資側面，一個是體現公共服務側面。

PPP的核心是政企協同、各負其責、效率更高、服務更好。在PPP關系中，通過特許經營合同的約定了政府和企業的合同關系，且是一種合作伙伴關系。即在某件具體事情上，誰做的好，誰最適合做，就由誰去做；誰做事情的效率最高、成本最低，就由誰來操作完成。比如供水服務中的拆遷、管道鋪設等工作，政府具備較大的推動優勢，則這部分工作由政府完成，而企業在服務上效率高，則由企業進行服務的提供。可見，PPP中的合作雙方是一種平等的合作伙伴關系。因此，PPP沒有特定的政企服務界限，所有的界限都是根據具體項目的特征而進行合同約定的。

在PPP的結構中，是由政府主導的合作關系，政府與企業應該各司其職，各盡其責，以推動供水服務的健康、快速發展，讓老百姓享受到更好、更高的供水服務，任何一方責任的缺失，均會造成公共服務的危機。

(來源：中國水網  作者：傅濤   時間：2014-4-21）

編輯： 蔡囊